by Kim Pyung-woo (Attorney and former head of Korean Bar Association)

Impeachment proceedings in the U.S. come to a conclusion at the Senate. The House of Representatives files the charges and the Senate reaches a decision. U.S. senators serve six-year terms and voters in each state choose two to represent them regardless of the size or population of those regions.
(A large state like California with a population of 30 million, and Wyoming with a population of less than 10 million both elect two officials to represent them at the Senate.) There are currently 100 senators in the U.S. Each state typically elects one Republican and one Democratic official to the Senate so a majority group does not usually exceed 55 in number.

Moreover, senators usually serve two or three consecutive terms. As a result, most senators are veteran politicians who have more experience in Washington that the president (perhaps that is why the name Senate came from the Roman senate). Senators do not receive orders from the president, but offer him political advice. American politics is a concerted effort between the president and senators (the House of Representatives is primarily composed of younger lawmakers seeking to build up their political careers and their terms are usually two years so their contact with members of their constituencies is just as important as their political activities in Washington).

An impeachment requires the support of two thirds of the Senate in order to be passed. The Senate votes on each of the charges listed in the impeachment bill submitted by the House of Representatives. It took close to three months to review the impeachment bills targeting former U.S. presidents Andrew Johnson and Bill Clinton. The entire Senate serves as the jury and has voting rights in an impeachment trial. The chief Supreme Court justice officiates the impeachment trial. But the justice has no voting right and merely presides over the trial. The role of prosecutor is played by a member of the House of Representatives. The judge determines the whether the evidence presented by the House judiciary committee is admissible or not. Only admissible evidence is submitted to the Senate. Opposing evidence submitted by the defendant (Clinton for instance) is also scrutinized using the same principles.

The judge handles all of the proceedings during the impeachment trial. And the judge also decides whether to open the trial to the public. It is customary for the judge to consult with the lawyers representing both sides before deciding whether to open the trial for public viewing. After both sides present evidence and present their arguments, the jury or senators gather for a discussion and vote. Two thirds of the Senate or 67 senators must support the impeachment bill in order to arrive at a conviction. Even one vote shy of the two thirds quorum results in an acquittal.

The judgment ends with the vote. There is no statement announcing the ruling and no chance of appealing the decision. As stated earlier, the Senate wields considerable power so it is not easy for an individual to complain about its decision. That goes for the news media and individual citizens. It is a final decision by a supreme authority and opposing the ruling is unimaginable. Threats being spotted in Korea to launch a revolution if the Constitutional Court rejects the impeachment bill targeting President Park Geun-hye is unimaginable in the U.S. and anyone making such claims will probably be treated as a mad person.

In Korea, the National Assembly files the charges, while the Constitutional Court makes the ruling in an impeachment trial. The Constitutional Court is composed of nine justices each serving six-year tenures. All nine justices are either judges or prosecutors with more than 20 years of experience. At least six of the nine justices must support the impeachment bill in order for a president to be removed from office. The impeachment bill is thrown out even if five Constitutional Court justices support it. The process is similar to a criminal trial. The president of the Constitutional Court serves as the chief justice. A representative from the National Assembly and head of the parliamentary judicial committee serve as prosecutors and present related evidence. The defendant, which is Park this time, presents opposing evidence either directly or through an attorney. The trial is said to be open to the public, but judging from the previous impeachment trial involving former president Roh Moo-hyun, entry to spectators will probably be highly restricted and media access denied.

Unlike the U.S. Senate, the Constitutional Court produces a detailed written explanation of its decision, which is revealed to the public and serves as a legal precedent. The Constitutional Court's rejection of a bill seeking to impeach former president Roh Moo-hyun has become a famous case internationally with legal experts around the world analyzing the decision and writing research papers about it. At any rate, the Constitutional Court's stature was greatly elevated following the Roh impeachment trial back in 2004 and the court has had the opportunity to chair an international conference of constitutional courts. The case has become a symbol of progress in Korean-style democracy and rule of law.

Impeachment proceedings start with lawmakers in both Korea and the U.S., but rulings are made by the Senate in America and by the Constitutional Court in Korea. The U.S. does not have a Constitutional Court, while Korea does not have a Senate. Korea gave the Constitutional Court the decision-making authority in impeachment trials by following the European model and Germany in particular. But Korea's mistake was its failure to adopt a bicameral parliament like Germany and other European countries. A bicameral national assembly has become the global standard, but for some reason, Korea maintains a unicameral parliament even though the Korean War ended more than 60 years ago and the Asian country boasts a GDP that rivals advanced countries around the world. A public demonstration is sorely needed in order to protest the obstinacy of lawmakers to protect their vested interests. In Brazil, impeachment rulings are made by the upper house of parliament like the U.S., but the president can appeal the decision at the Supreme Court.

Impeachment trials in Korea and the U.S. differ markedly by the institutions that make the rulings. And the standards applied in arriving at rulings are also different. In the U.S., the political experience of senators becomes the standard in arriving at rulings. The House of Representatives considers legal matters, while the Senate determines whether it is proper or improper to impeach the president. In the case of former president Johnson's case, his decision to sack his secretary of war after Congress revised the law requiring the president to gain their approval in firing secretaries constituted a legal violation, but cannot be viewed as attempting to damage America's national interests. As a result, his impeachment was rejected. In the case of Clinton, charges of perjury and obstruction of justice were rather evident, but his achievements in reviving the U.S. economy was highly commended and his sex scandal was passed off as being a private matter.

In the case of Korea, judges are career legal experts and are required to write a detailed explanation of their rulings. As a result, evidence, legal principles and precedents are particularly important. No matter how unpopular or how incapable a president may be in running the country, he or she cannot be impeached unless there is clear evidence and legal principles supporting the impeachment bill. The Constitutional Court rejected an impeachment bill targeting former president Roh Moo-hyun citing the fact that his violation of the Election Law requiring public servants to remain political neutrality may be evident, but the offense was not grave enough to justify impeachment. The court may appear to be making a political rather than legal decision. But it is unreasonable to ask a high-ranking official like the president to abide by regulations designed to keep low-level government workers in check during election season, while there is no precedent of impeaching the president due to such charges. And that is why four Constitutional Court justices did not support the impeachment bill.

In Park's case, she was elected president back in 2012 with the support of 51.6 percent of voters and she maintained a high approval rating until the Choi Soon-sil scandal erupted. She had no marked failures in running the country either. But Park's approval ratings have hit rock bottom after the scandal erupted. But for politicians, popularity is fleeting. As a result, low approval ratings cannot be used as rationale for impeachment. And she only has a year left in office so there is no urgent need to dismiss her.

Whether or not a grave violation of the law occurred must serve as the rationale for impeachment. Because bribery forms the backbone of the latest impeachment proceeding, acknowledging such alleged offenses should serve as a key too reaching a ruling. But the evidence presented in the letter of indictment against Park consists of primarily of newspaper article clippings. There is no precedent whatsoever accusing the president of constitutional and legal violations for establishing non-profit organizations and asking big businesses for donations. When such factors are considered, the latest impeachment trial is a simple case that the Constitutional Court should have few problems in reaching a decision over. I trust in the conscience of our Constitutional Court justices.

Jan. 9, 2017

미국은 탄핵절차가 의회에서 끝난다. 下院이 고발하고 上院이 판결한다. 미국의 상원은 임기 6년으로 각 주에서 인구나 크기, 역사에 관계없이 일률적으로 두 명씩 뽑는다(캘리포니아 같이 인구 3000만의 큰 주나 와이오밍처럼 인구가 100만도 안 되는 작은 주도 두 명의 상원의원을 뽑아 워싱턴에 보낸다). 현재 미국의 상원의원 수는 100명이다. 통상 각 주에서 공화당 1명, 민주당 1명이 선출되므로 미국의 상원은 다수당이라 하더라도 55명을 넘기기가 쉽지 않다.
  
  게다가, 상원의원은 보통 再選, 3選을 한다. 대통령보다 워싱턴의 정치경력이 많은 그야말로 정치 9단의 정계원로가 다수다(그래서 그런지 미국의 상원은 이름이 로마의 원로원과 같이 Senate이다). 상원의원들은 대통령에게 지시를 받는 것이 아니라 오히려 정치적 조언을 하는 입장이다. 쉽게 말해 미국의 정치는 대통령이 상원의원들과 협의해서 하는 정치이다(하원의원은 정치경력을 쌓는 젊은 의원이 다수이다. 임기가 2년 밖에 안되어 그들에게는 선거 구민들과의 접촉이 워싱턴 정치 이상으로 중요하다).
  
  헌법상 상원의원의 3분의 2가 찬성해야 탄핵이 된다. 상원에서는 하원의 탄핵안에 대하여 탄핵사유별로 심의하여 항목별로 하나씩 하나씩 표결한다. 존슨 대통령의 경우나 클린턴 대통령의 경우 審議(심의)하는 데 약 3개월 가까이 걸렸다. 미국의 상원의원은 전원이 탄핵재판에서 배심원이 되어 투표권을 가진다. 재판의 진행은 대법원장이 한다. 그러나 대법원장에게는 투표권이 없다. 재판장으로서 재판절차를 진행할 뿐이다. 검찰 측에 해당하는 下院의 대표, 통상 下院 법사위원장이 제출하는 증거를 보고 적법증거인지 아닌지 재판장이 판단, 결정한다. 적법증거만이 법정에 제출되어 배심원 즉 상원의원들에게 보여 주고, 읽어 줄 수 있다. 형사재판의 피고인 측에 해당하는 被탄핵자(예컨대 클린턴 대통령) 측이 제출하는 반대 증거나 반대 변론도 적법한 증거, 적절한 先例(선례)여야만 제출될 수 있다. 
  
  법정의 모든 진행을 재판장이 맡아서 한다. 법정의 공개여부도 재판장이 결정한다. 물론, 재판장은 결정하기 전에 양측 대표와 변호사의 의견을 듣는 것이 관례이다. 양측의 증거제출과 변론이 끝나면 배심원들 즉 상원의원들끼리 모여 협의를 한다. 그리고 표결에 들어간다. 헌법상 상원의원 정원의 3분의 2, 즉 67명이 찬성하여야 유죄(conviction)가 인정되어 파면이 된다. 3분의 2에서 단 한 표가 모자라도 ‘무혐의’(Acquittal)가 되어 고발이 기각된다.
  
  판결은 표결로 끝이다. 결정문도 없고, 항소도 없다. 앞에서 말했듯이 上院의 권위가 대단하다 보니 누구도 상원의 결정에 대해 투덜대기는 힘들다. 언론도 그렇고, 국민도 그렇다. 그야말로 주권자의 최종 결정이므로 여기에 대들고 항의한다는 것은 있을 수 없는 이야기다. 만일 憲裁가 탄핵소추를 기각하면 민중혁명이 일어난다고 협박하는 발언은 미국에서는 상상도 할 수 없다. 아마 정신병자로 취급될 것이다. 
  
  한국에서 국회는 고발을 하고 판결은 헌법재판소가 한다. 헌법재판소는 임기 6년의 재판관 9명으로 구성된 특수 법원이다. 9명의 재판관 모두 경력 20년 이상의 법관이거나 검사이다. 9명의 재판관 중 6명 이상이 찬성해야 탄핵이 인정된다. 단 한 명의 동의가 부족해도 탄핵은 기각된다. 노무현 대통령의 경우 5명의 헌재 재판관이 찬성하였지만 1명이 부족하여 기각되었다. 절차는 형사재판절차에 준한다. 재판장은 헌법재판소 소장이 맡는다. 검사에 해당하는 국회 대표, 법사위원장이 탄핵소추장을 읽고 증거를 제출한다. 被탄핵자, 이번에는 박근혜 대통령이 본인 또는 대리인 변호사단을 통하여 변론서와 반대 증거를 제출한다. 공개법정이라고 하지만 노무현 前 대통령의 예를 보아서는 방청이 극도로 제한되고, 텔레비전 등 언론의 중계 보도는 허용되지 않을 것으로 보인다. 
  
  헌법 재판소는 미국 上院과 달리, 판결이유를 상세히 쓴다. 판결 이유는 물론 공개되고 判例(판례)가 된다. 노무현 대통령의 탄핵기각 판결은 세계적으로 유명한 판결이 되었다. 세계의 많은 헌법학자와 법률가들이 그 판결문을 분석하고 연구 논문을 발표한다고 한다. 어쨌든 우리나라 헌재는 그 판결 이후 위상이 크게 높아져 세계 헌법재판소 회의도 개최하게 되었다. 한국 민주주의·법치주의 발전의 상징처럼 되었다. 
  
  한국과 미국은 의회에서 탄핵이 시작되는 점은 같지만, 탄핵결정이 미국은 상원, 한국은 헌재에서 내려진다는 점에서 큰 차이가 난다. 물론, 미국은 헌법재판소가 없고 한국은 上院이 없으니 근본적으로 兩國의 시스템은 다를 것이다. 우리나라는 독일 등 유럽 국가의 예를 따라 탄핵결정권을 헌법재판소에 준 것이다. 다만, 한국은 독일 등 유럽 아니 세계 각국의 兩院制(양원제) 의회 시스템을 들여오지 않은 것이 흠이다(의회는 兩院制가 세계의 표준이다. 한국전쟁이 끝난 지 60여 년이 지났고 한국의 국민총생산이 세계 선진국과 어깨를 나란히 한 지 오래인데 아직도 한국이 單院制 의회를 유지하는 것은 정녕 누구를 위한 것인지 이해가 안 된다. 우리나라 국회의원들의 기득권 수호를 깨뜨리는 국민 총궐기가 필요한 시점이다). 南美의 브라질 같은 나라는 미국처럼 탄핵결정을 상원에서 하되 대법원에 취소청구를 할 수 있도록 하였다. 
  
  한국과 미국의 탄핵심판은 심판기관에 있어서 크게 다르다. 판결의 기준도 달라질 수밖에 없다. 미국의 탄핵은 상원의원들의 정치적 경험, 경륜이 판단의 기준이 된다. 法理(법리)는 주로 下院에서 검토하고, 上院은 대통령을 탄핵하는 것이 과연 미국 國益에 맞는지, 안 맞는지를 판단하게 된다. 존슨 대통령의 경우, 대통령이 의회가 만든 장관 임기법을 위반한 것은 부인하기 어렵지만 대통령이 私心(사심)을 가지고 국가이익을 해치려 한 것이 아니므로 탄핵을 하기엔 부족하다고 판단했다. 클린턴 대통령의 경우에도 위증·사법방해의 혐의가 농후하지만 경제를 살린 대통령의 국정능력을 높이 사서 개인적인 性추문은 넘어가기로 한 것이다. 
  
  한국의 경우, 재판관들이 직업 법조인이며 판결이유를 상세하고 논리적으로 써야 하기 때문에 증거와 법리, 특히 先例(선례)가 중요하다. 아무리 정치적 인기나 국정능력이 부족해도 위법행위를 인정할 명백한 증거와 법리가 뒷받침 되지 않으면 탄핵을 용인할 수 없다. 다만 憲裁는 노무현 대통령 탄핵소추안에서 盧 대통령의 발언이 선거중립법을 위반한 것은 인정되나 탄핵을 해야 할 만큼 중대한 위법이 아니라는 이유로 탄핵을 기각하였다. 얼핏 보면 법리가 아니라 정치적 판단을 하는 것처럼 보일 수 있다. 그러나 원래 직업 공무원에게 적용되는 엄격한 정치적 중립을 대통령 같은 고도의 政黨 정치인에게 요구하는 것이 법리에 맞지 않고 先例(선례)도 없다. 그렇기 때문에 4명의 재판관이 탄핵에 동의하지 않았다고 보는 것이 보다 정확한 해석이다. 
  
  朴 대통령의 경우, 2012년 선거에서 51.6%의 지지를 받아 당선되었고, 최순실 사건 전까지는 지지도가 높았다. 국정능력에 있어서도 국방·경제·외교 등에서 큰 失政(실정)이 없었다. 최순실 사건 이후 국민의 지지도가 바닥으로 떨어졌다. 하지만 정치인의 인기란 바람과 같은 것이다. 지지도 낮은 것이 탄핵의 판결이유가 될 수는 없다. 임기도 1년이 안 남아 탄핵을 해야 할 긴급성도 없다. 
  
  탄핵 여부는 오로지 중대한 違法(위법)행위가 있느냐, 없느냐 하는 법률판단이 될 수밖에 없다. 특히 탄핵사유의 핵심이 뇌물죄 부분이므로 이 부분의 인정 여부가 탄핵을 결정하는 열쇠가 되리라고 본다. 그런데 고발의 증거라고 하는 것은 탄핵소추장에 나온 신문기사가 거의 다다. 대통령이 공익재단을 만들어 기업의 출연을 받는 것이 위헌·범죄·위법행위·도덕 위반이라는 선례는 동서고금에 없다. 이렇게 보면 이번 탄핵사건은 의외로 간단한 사건으로, 헌재가 쉽게 판결을 내릴 수 있지 않을까 하는 생각도 든다. 나는 우리나라 헌법재판관들의 양심을 믿는다.