난데없이 ‘오픈 프라이머리’(Open Primary)를 두고 논쟁이 일고 있다. ‘오픈프라이머리’란 정당이 선거 후보를 정하는 예비선거(프라이머리)에 참가할 수 있는 자격을 당원에 국한하지 않고 누구에게나 개방하는 것을 의미한다. 이 제도를 채택하면 종전에는 정당의 보스와 파워 브로커들에 장악되어 있던 후보결정 과정이 매우 민주화되는 것처럼 보인다.

그러나 이 제도를 택하면 본 선거에는 그 정당에 투표하지 않을 사람이 예비선거에 참가하는 모순점이 발생할 수 있다. 또한 정당은 어디까지나 당원의 모임이기 때문에 ‘오픈 프라이머리’를 하라고 법으로 규정하면 그것이 헌법에 보장하는 정치적 결사의 자유를 침해하는 측면이 있어 위헌 논의가 일 수 있다.

정치적 이해에 따른 ‘오픈 프라이머리’ 주장

열린우리당은 내년 대선 후보를 ‘오픈 프라이머리’ 방식으로 뽑기로 했다고 한다. 참으로 잘한 결정이다. 왜냐하면 열우당이 당원들만 상대로 전당대회를 치른다고 해 보아야 썰렁할 것이 뻔하기 때문이다. 열우당이 ‘오픈 프라이머리’를 치른다고 해도 열우당을 싫어하는 사람들(예를 들면, 시청 광장 집회에 참가하는 애국시민들)이 그 잘난 전당대회에 한 표를 행사하러 갈 가능성은 전혀 없다. 열우당에 관한 한 ‘오픈 프라이머리’는 해도 그만이고 안 해도 그만인 것이다.

그러나 한나라당의 경우는 다르다. 지금 한나라당의 안방을 차지하려고 온갖 세력들이 별의별 술수를 동원하고 있기 때문이다. ‘오픈 프라이머리’를 도입하자는 한나라당의 세력은 당외 세력과 연계해서 대선 후보가 되거나 당권을 잡아 보려는 속셈일 것이다. ‘오픈 프라이머리’를 하자는 것도 결국은 ‘잇속 차리기’이고 정략인 것이다.

미국의 ‘오픈 프라이머리’

그러면 도무지 ‘오픈 프라이머리’는 어디서 유래했나 ? ‘오픈 프라이머리’는 미국에 거의 독특한 제도이다. 1960년대까지만 해도 미국의 선거는 당내 보스들의 영향력이 컸다. 1972년에 민주당이 전당대회 규칙을 바꾸자 이런 관행이 한꺼번에 무너졌다. 예비선거 절차가 민주화된 것인데, 그렇게 해서 급진적 성향의 조지 맥거번이 민주당 후보로 선출됐다. 그러나 본선에서 맥거번은 닉슨 대통령에게 참패하고 말았다. 맥거번은 너무나 진보적이었던 것이다.

여하튼 그 후에 각주는 선거법을 개정해서 예비선거가 보다 개방적으로 이루어지도록 했다. 우선 당원가입을 쉽게 해서 당원가입 사실만 확인되면 예비선거에 참여할 수 있도록 되었다. 그러다가 몇몇 주가 당원이 아니더라도 예비선거에 참여할 수 있도록 선거법을 개정하게 되었으니, 이렇게 해서 개방적 예비선거, 즉 ‘오픈 프라이머리’가 탄생한 것이다.

현재 뉴욕, 캘리포니아, 뉴햄프셔 등 26개 주와 워싱턴 DC는 폐쇄형 예비선거(Closed Primary)를 운영하고 있으며, 위스콘신 버지니아 등 19개 주가 개방형 예비선거(Open Primary)를 운영하고 있다. 아이오와, 오하이오, 그리고 일리노이 주는 사실상 개방형을 택하고 있으며, 루이지애나 주는 결선투표 방식의 독특한 예비선거를 운영하고 있다. 폐쇄형 예비선거에는 당원만 참여할 수 있기 때문에 별다른 문제는 없다.

과도한 ‘오픈 프라이머리’는 위헌!

극단적인 개방형 예비선거로는 유권자가 여러 정당의 예비선거에 참여할 수 있도록 하는 제도인데, 이를 흔히 ‘블랭킷 프라이머리’(Blanket Primary)라고 부른다. 1996년에 캘리포니아 주는 주민 발안으로 이런 제도를 도입했다. 그러자 민주당과 공화당은 이 제도가 헌법이 보장하는 결사의 자유를 침해한다고 주장하면서 연방법원에 소송을 제기했다. 연방지방법원과 연방항소법원은 이 제도가 위헌이 아니라고 했으나, 2000년에 연방대법원은 이 제도가 정당에 보장된 헌법상 결사의 자유를 본질적으로 침해한다고 위헌으로 판결했다. (California Democratic Party v. Jones, 2000, US Supreme Court) 안토닌 스칼리아 대법관이 판결문을 썼고, 진보성향의 스티븐스 대법관과 긴스버그 대법관이 별도로 반대의견을 냈다.

그러자 ‘오픈 프라이머리’에 불만을 갖고 있는 당원들이 ‘오픈 프라이머리’도 역시 헌법위반이라고 주장하는 소송을 제기해서 그 귀추가 주목되고 있다. 이렇게 위헌 논의가 나오는 것은 상대방 정당의 예비선거에 가서 약체 후보에게 투표를 하는 현상이 생기는 등 문제가 많기 때문이다.

‘오픈 프라이머리’ 주장은 넌센스

정당은 이념과 정책을 같이 하는 사람들이 만드는 결사체이고, 정당은 그들이 내세운 후보로서 선거에서 심판 받는 것이다. ‘오픈 프라이머리’는 그런 점에서 정당의 고유한 기능을 저해하는 측면이 있다. 또한 미국의 몇몇 경우에서 보는 바와 같이 자기가 싫어하는 정당의 예비선거에 참여해서 약체후보에 투표하는 문제를 야기하는 부작용도 있다.

지금 한나라당의 이명박씨나 남경필, 원희룡 의원 등이 주장하는 ‘오픈 프라이머리’는 사실상 ‘블랭킷 프라이머리’나 마찬가지이다. ‘오픈 프라이머리’를 하기 위해선 선거법으로 모든 정당이 ‘오픈 프라이머리’를 하도록 하고, 한사람이 여러 정당의 프라이머리에 참여할 수 없도록 검증하는 장치를 두어야 한다. 이러한 검증장치가 없는 ‘오픈 프라이머리’는 미국 대법원이 위헌으로 판시한 ‘블랑킷 프라이머리’와 같은 것이다. 더구나 우리는 프라이머리도 제대로 해본 적이 없는데, 어떻게 ‘오픈 프라이머리’를 하겠다는 것인지 알 수가 없는 노릇이다.

경계해야 할 또 하나의 ‘詐欺劇’

우리는 1997년에 노무현씨와 정몽준씨가 여론조사로 후보를 단일화하는, 정당정치의 기초를 무시하는 ‘대사기극(大詐欺劇)’을 잘 기억하고 있다. 나는 열린우리당이 ‘오픈 프라이머리’를 하건, 여론조사로 후보를 뽑건 아무런 관심이 없다. 헌법을 무시하는 정당이 무슨 일을 하건 간에 관심을 둘 이유가 없기 때문이다.

그러나 한나라당이 ‘오픈 프라이머리’라는 이름의 위헌적인 ‘블랑킷 프라이머리’를 택한다면 문제는 다르다. 그것은 한나라당마저 사기극을 벌이는, 즉 헌법을 무시하는 ‘반역 정당’이 되기 때문이다. 바로 이런 이유에서 한국의 보수세력은 한나라당에 대해 ‘분명한 선(線)’을 그어야 하는 것이다.

[이상돈 중앙대 법대 교수].