2002년부터 북한 정권은 군인가족 모두에게 배급되던 쌀을 본인배급으로 제한했다. 하여 남편의 배급만으로는 역부족이기 때문에 모자라는 쌀을 보충하기 위해 시장에서 사먹어야 할 형편이 됐다. 즉 시장의 쌀은 군 쌀독이 넘쳐나서가 아니라 정부 차원에서 판매하기 때문에 가능한 현상인 것이다.

우선 대북지원 쌀들은 당에서 종합 관리한다. 남포항과 해주항으로 남한에서 보내준 구제미가 도착하면 현장에 지휘부가 설치된다. 현장 구성원은 당, 행정, 검찰, 군, 성원들로 조직된다. 당의 경우 당조직부와 통전부 간부들이다. 당조직부 성원은 본부 당에서 발급하는 행표(분배수령증)를 확인하기 위해서이며 통전부 성원들은 남북관계 창구역할 전담부서로서 참여한다.

행정 성원이라고 할 때 농업성이나 재정경리부가 아니라 숫자를 계산할 수 있는 부기경력의 몇 사람들로만 구성된다. 군은 현장 경계역할을 하며 검찰은 현장에서 쌀이 적법하게 분배되는지 감독하기 위해서이다.

당조직부에서 발급하는 행표들은 거의나 군대 전용이다. 국제사회가 구제미 분배 의문을 공식적으로 제기한 이후 트럭 군번호를 지우고 일꾼들도 민간복을 입었을 때만 통관할 수 있는 새로운 규정도 만들었다.

군 다음으로 가장 많은 행표 기관은 무역회사들이다. 그 이유는 정부가 그 무역회사들에 진 빚을 쌀로 갚기 때문이다. 외화부족 때문에 신용문제로 당38호실 산하 대성은행을 유지할 수 없게 된 김정일은 1990년대부터 북한 내 모든 무역회사들이 의무적으로 외화를 대성은행에 예금하게 했다.

하여 그때부터 외화관리법에 의해 무역회사들이  외화를 회사금고에 따로 보관하는 경우 법적으로 처벌받게 돼 있다. 문제는 대성은행의 신용이었다. 대성은행에 돈을 맡기는 것은 국가에 그냥 돈을 갖다 바치는 것이나 다름없었다. 은행에서 돈이 없다고 하면 없구나, 하고 생각해야지 달라고 하면 혁명자금에 도전하는 것으로 되기 때문에 정치적으로 손해를 보게 된다.

때로 제 돈을 찾는다 해도 뇌물과 인맥을 동원해야만 찾을 수 있었다. 하여 무역회사들은 돈을 숨기려하고 감독 기관들은 권한을 찾으려 하고 이 과정에 갈취와 전횡, 권력유착 현상 등 많은 비리를 발생시키기도 했다. 이런 악순환 속에 국가는 무역회사들에 계속적인 빚을 지게 됐고 더욱이 김정일 생신이나 국가행사 때마다 무역회사들에 강제로 내리먹인 외화 채무가 남아있어  북한 정권은 그 돈 대신 쌀로 갚아주는 것이다.

시장에 구제미가 넘쳐나는 것은 국가로부터 받은 쌀을 무역회사들이 합법적으로 시장에 방출하기 때문이다. 북한에선 쌀이 곧 화폐이다. 대북지원 쌀은 이렇게 북한 정권을 유지하는 화폐로 전환되는 역할도 하고 있는 셈이다.

현재 북한 정권은 남한으로부터 대북지원 쌀을 못 받으면 국정운영에서 중대한 차질이 있게 된다. 그 이유는 북한에서 쌀은 곧 생존의 의미이기 때문이다. 북한 주민들의 행복추구란 자가용이나 관광이 아니다. 지금 현재로선 최소한의 생존 조건인 쌀만 충족되면 그만이다.

그만큼 그들의 삶은 세계에서 최악의 형편이다. 쌀로 행복하고 쌀로 불행한 나라이기 때문에 국가재부로, 가장 민감한 사회정서로 고착돼 있다. 북한은 국가발전을 위한 최고가 아니라 체제유지를 위한 최소를 선택하는 나라이기 때문에 대북지원 쌀만 있어도 국정안정을 이룰 수 있다.