法에 관심이 많은 지식인들은 헌법 보완의 시급성을 절감하고 있지만 일반 국민들은 관심밖의 일이다.
신성한 국회의사당에 앉아서 개회 중 포르노를 보고 있는 국회의원, 세월호 대리기사 폭행사건에 연루되어 갑질을 한 김현 의원, 박근혜 대통령을 국가의 원수가 맞다고 조롱한 장하나 의원, 세월호 침몰 사고 발생 시간에 박근혜 대통령이 연애하고 있었을 리는 없다며 능멸한 설훈 의원의 보도를 접할 때, 국민의 혈세로 가족과 함께 해외 시찰을 나가서 골프만 치다가 돌아온 의원들, 직권을 남용하여 이권에 개입하거나 뇌물을 먹은 의원들을 볼 때마다 국민들은 이런 국회가 뭐가 필요한지 해당 의원들을 소환을 하든지 차라리 대통령이 국회를 해산시켜 버리라고 분노의 피가 긇는다.

국민에게 군림하면서도 무위도식하는 국회를 해산하려면 헌법 개정이 필요하다. 헌법 76조를 개정하여 대통령에게 국회 해산 권한을 부여해야 한다. 그러나 평소 국민들은 헌법 개정의 필요성을 절감하지 못하는 것 같다.

헌법 개정보다 더 시급한 國事(국사)가 산적해 있는데 한가하게 헌법 개정 타령이나 할 때이냐는 것이 보편적인 국민 정서다.

특히나 조갑제닷컴에서 새누리당의 전신인 한나라당 이회창 총재의 헌법 개헌 무용론을 읽은 분들의 뇌리에는 더욱더 헌법 개정에 부정적 편견을 갖게 된 것이 아닌가 하는 생각이 든다.

이회창 총재가 개헌 시기상조론이나 무용론을 제기한 것은 1990년대이므로 현행 헌법이 개정된 지 불과 10년이 아니된 그 당시로는 충분히 설득력 있고 타당한 견해였다고 보여진다.

대한민국은, 그때까지 체육관 선거로 대통령을 뽑던 간선제 헌법을 1987년 9차 수정 헌법으로 개정하여 오늘날 현재 적용하고 있는 이래 28년 동안 단 한 차례의 추가 개정도 없이 지나 왔다.

그간 한반도를 둘러싼 국내외 환경과 안보상황, 과학 및 경제의 발전에 따른 국력 신장을 뒷받침하기 위하여 각종 제도나 신규 법규의 도입, 혹은 제정이 필요한 실정이나 이를 실현하기 위해서는 국가 최상위 법이자 기본법인 헌법에 근거 조항이 없거나 애매한 경우, 또는 오래 전에 만들어진 헌법 조항이 현실에 맞지 않는 경우 등 다양한 이유로 이제는 더 이상 헌법 개정을 마냥 미룰 수만 없는 시점에 도달하였다.

1.현행 헌법이 만들어질 당시만 해도 예상하지 못했던 과학, 특히 컴퓨터 및 휴대폰 기술의 발전에 따라 대두되는 컴퓨터상이나 가상 공간에서 통신 질서, 컴퓨터 범죄 문제 등에 대처하는 기준을 뒷받침해 줄 헌법 조항의 신설 문제.

2. 국가 보안법의 강화를 뒷받침해 줄 모법으로서의 헌법 조항 신설이나 보완 문제

3. 법의 허점을 악용하거나 지키지 않는 자들은, 법의 보호를 받지 못하거나, 법의 보호에서 제약을 받을 수도 있도록 하여 상습적인 전과자들에게 범죄 건수에 따라서 형량이 기하급수적으로 늘어나도록 하거나 형사벌과 벌금형 동시 부과를 금지하는 현행 제도를 미국처럼 병과(倂科)가 가능토록 가중 처벌할 수 있는 근거 명시

4. 국민 평균 수명 40세이던 일제시대 일본 형법을 근간으로 만들어진 가벼운 형벌 조항을 보다 현실성 있게 개정하여 적용함으로써 범죄자를 감소시키고 공공질서의 안녕을 도모할 수 있도록 하는 기준을 제시하는 조항의 헌법 명시 문제

5. 서해 해상 경계선(NLL) 문제를 명확화하는 헌법 명문화 문제

6. 선거 때만 되면, 병역 의무 복무 연한을 정치인 멋대로 선심을 쓰듯 줄이고 있는 의무 복무 기간 하한선을 헌법에 명시하여 더 이상 자의적으로 줄이지 못하도록 함으로써 병원 부족(兵員) 현상 및 국가 안보 훼손 방지 조항 신설

7. 병원 부족 현상에 대처하기 위하여 전시 필요시 여성도 징집 가능토록 명시하는 조항 신설

8. 병역을 필한 국민을 공직 채용에서 우대할 수 있도록 하는 조항 명시 문제

9. 수도 이전 문제로 인한 국론 분열로 막대한 국력 낭비를 타산지석으로 삼아 헌법상에 서울이 대한민국의 명실상부하고 유일한 수도임을 명시하는 조항 신설 문제

10. 다문화 가정이 늘어나는 데 따른 단일 민족 정통성과 관련하여 어떻게든 조화롭게 정리하는 명시적 조항 필요

11. 노령 인구의 증가와 사회적 약자의 보호에 대한 모법 조항 신설 필요

12. 국력 및 예산 낭비가 심한, 인구에 비하여 지나치게 많은 국회의원 숫자를 축소하기 위하여 국회의원 정원(상한) 명시 조항의 신설 문제

13. 국회의원 면책 특권 축소 조항 신설 문제

14. 국회의원의 대우, 특전, 세비, 연금, 보좌인원 등 국회의원의 이해에 직결되는 문제는 국회가 아닌 행정부에서 발의한 법안이나 동의안만 효력을 갖도록 하고 국회의원 스스로가 입법발의를 못하도록 하는 권한 제한 조항 신설 문제

15. 다수결 원칙을 부정하는 국회 선진화 법안의 효력이 무효화되도록 헌법에 과반수 다수결 원칙에 대한 명확한 정의와 이를 어기는 하위 법률을 무효화하는 조항 헌법에 명시하는 문제

16. 집회 및 시위에 관한 법률을 강화할 수 있는 헌법 조항 신설 문제

17. 통일되고 왜곡되지 않은 바른 역사와 대한민국의 정통성 확립을 위한 역사 교과서의 국정화 조항 신설 문제

18. 중앙 정부의 지시를 우습게 알고 따르지 않는 지방 자치단체에 대하여 예산상의 불이익을 줄 수 있도록 하는 조항 명시 문제

19. 종북, 혹은 자유 민주주의에 역행하는 정당의 해산을 용이하게 할 수 있도록 하는 조항의 명시 문제

20. 교육감은 선거가 아니라 중앙 정부에서 임명하도록 하는 조항 명시 문제

21. 공무원, 군인 연금의 합리적인 조정을 위한 국민 심계원 제도 도입 문제

22. 기타 시급하거나 헌법에 들어가야 할 필요성의 신설

나라의 헌법이란 것은 역사가 유구한 나라일수록, 지속적으로 보완이 이뤄져서 연륜에 비례하여 헌법 조문 숫자나 분량 자체가 계속 늘어나는 것이 일반적으로 선진국의 추세이다.

가령 미국 헌법만 하더라도 미합중국이 건국한 1776년 7월4일 이래 그간 27차례에 걸쳐서 헌법이 수정되었다.

대한민국은 건국 이래 8차례의 헌법 개정이 있었다.

1987년까지 건국 29년 동안 8차례의 헌법 개정이 있었지만, 대부분의 개헌은 국가의 구조(대통령제, 혹은 의원 내각제, 정/부통령제)나 대통령 선출 방식(직선/간선제, 단임제/연임제)나 양원제(참의원/민의원)냐 단원제냐와 같은 정치가들의 자기 밥그릇 챙기기에 필요한 집권과 선거분야에 개정이 집중되었다.

반면에 미국은 27차례의 헌법 개정이 국력의 신장과 민주제도 및 개인 인권의 신장, 발전에 초점을 맞춰서 개정되었음을 아래에 필자가 조사한 자료를 근거로 밝히고자 한다.

1차 개정 : 기본권 명시에 초점(종교, 언론, 출판, 결사의 자유와 국민 고충에 대한 청원권 부여 조항 신설)

2차 : 미국민들의 총기 소지 권한 부여

3차 : 평화시에 군인들의 숙영을 목적으로 한 개인 주택 징발 금지 조항(주인 동의하면 가능) 신설

4차 : 영장에 의하지 않은 불법 수색 및 체포 금지 조항 신설

5차 : 대배심 제도 채택
개인 재산 국가 징발 절차 조항 신설
범죄자 처벌 일사 부재리 원칙 조항 신설
자신에게 불리한 진술을 강요받지 않을 권리 조항 신설

6차 : 공정하고 신속하게 재판 받을 권리 명시 조항 신설
증인의 대질 심문 제도 도입

7차 : 민사 소송에서의 배심원 제도 도입 조항 신설

8차 : 과도한 벌금 및 보석금 부과 금지 조항과 상식에 반하는 잔인한 형벌 금지 조항 신설

9차 : 헌법에 명시되지 않았다고 인간의 존엄성, 기본권이 침해받지 않을 권리 조항 신설

10차 : 연방정부의 권한은 각 주(州)로부터 위임받은 권한에 한하여 행사 조항 신설

11차 : 주 정부(州 政府)가 외국인이나 외주인(外州人)으로부터 피소에 대한 면책권 조항 신설

12차 : 대통령 선거 절차 개정

13차 : 노예 제도 폐지(1865년 12월 6일)

14차 : 미국적자(美國籍者)에 대한 정의 명시
면책 특권 조항
개인의 권리 보호 조항
모든 미국인(백인에 국한)은 법 앞에 동등한 권리 보장 조항 명시

15차 : 흑인의 참정권(투표권) 부여(1870년 2월3일)

16차 : 의회로 하여금 소득세 부여 권한 명시

17차 : 상원의원을 주민이 직접 선거로 뽑도록 하는 조항 개정

18차 : 금주법(미국 내에서 술의 제조, 판매, 수입 금지) 조항 도입 (1919년 1월16일)

19차 : 여성에게 참정권(투표권) 부여 조항 신설(1920년. 8월18일)

20차 : 정/부통령 및 상하 양원의원 임기 변경

21차 : 금주법 폐기(1933년 12월5일)

22차 : 대통령 3선 중임 금지 조항 신설(1951년 2월27일)

1932년에 32대 대통령으로 당선된 프랭클린 루스벨트는 4선까지 당선되었으나 1945년 재임중 사망으로 이 대통령을 마지막으로 더 이상 미국은 3선 이상 대통령을 배출하지 못하도록 제도적으로 확립되었다.

23차 : 수도 워싱턴 D.C 에도 다른 주들처럼 정부통령을 선출하는 선거인단 제도가 도입됨

24차 : 투표세 부과 금지 조항 신설

그간 미국의 상당수 주에서는 공직자 선거용 투표를 하려면 투표세를 납부해야만 가능했으나 헌법으로 모든 주에서 투표세를 부과하지 못하도록 함으로써 모든 미국의 성인은 빈부의 격차에 상관없이 투표가 가능하게 되었다.

25차 : 대통령 유고시 승계 절차 명시

26차 : 투표 연령을 18세 이상으로 명시(1971년 7월1일)

27차 : 하원의원 선출 후 등원시까지 세비(歲費) 조항 명시(1992년 5월7일)

한국은 군사 정권에서 문민 정권으로 넘어가는 과도기인 1987년에 전두환 대통령에 이어서 다시 군 출신이 대통령으로 계속 집권하기 위한 방책이자 인기 영합 차원에서 6·29 선언을 뒷받침하기 위하여 대통령 직선제를 골간으로 하는 현행 헌법을 만들어서 서둘러 통과시켰다.

당시로는 그간의 국정 경험을 바탕으로 상당히 포괄적이며 우수한 헌법이라는 평가를 받기도 했으나 세월이 흐름에 따라 헌법 개정 필요성이 이미 1990년대부터 줄기차게 제기되어 왔다.

그때마다 항간에는 헌법 개정 문제가 아니더라도 더 시급하고 산적한 국가 대사가 많은 데 한가하게 헌법 개정 타령이나 할 때이냐 하는 반대의 목소리에 매번 부딪혀서 오늘날까지 기약 없이 계속 미뤄져 왔다.

특히나 헌법 개정의 필요성을 제기하는 사람들 대부분이 정치인들이고 개정 명분은 그럴듯해도 결국은 4년 중임제냐, 내각제냐, 이원 집정부 제도냐 하는 감투를 바꾸는 것을 중심으로 언급되다 보니 헌법 개정에 대한 순수성이 의심받게 된 것도 국민들에게 헌법 개정에 대한 진정한 대의나 필요성을 오도한 결과를 가져왔고 결국 차일피일 미뤄질 수밖에 없는 또다른 요인이 된 것도 부인할 수 없다.

한미 두 나라의 헌법 개정 절차도 상당히 다르기 때문에 이 기회에 참고로 소개드릴까 한다.

한국과 달리 미국은 행정부가 입법 발의권이 없다. 우리처럼 대통령이나 정부에서 헌법 개정 작업을 추진하거나 국회에 개정안을 제출할 수가 없다는 점이다.

미국은 의회만이 법안 발의권이 있기 때문에 헌법을 개정할 때도 의회에서 헌법 개정안을 만들어 발의하고 의회에 상정하게 되고 상원의원의 2/3가 찬성하여 통과가 되면 대통령이 재가(인준)를 하는 절차를 밟게 된다.

대통령이 거부권을 행사하지 않고 인준을 하면 우리처럼 국민투표에 회부되는 것이 아니다.

미국은 대통령(연방 정부)의 국민투표 발의 권한은 없다. 아니 중앙(연방)정부 차원에서는 국민투표를 할 수 있는 권한이 헌법에 명시되어 있지 않기 때문에 할 수가 없다. 미국도 국민투표 제도가 있지만, 이 국민투표는 각 주(州) 정부 차원에서만 가능하도록 되어 있다.

이것 역시 우리나라와는 다른 제도이다.

그럼 미 의회가 통과시키고 대통령이 승인한 개정 헌법(수정 헌법)은 막바로 효력을 발생할까? 그렇지가 않다.

연방 의회와 대통령이 승인한 헌법 개정(안)은 각 주로 송부가 되어 오게 된다. 각 주에 당도한 수정 헌법(안)은 주 의회에서 승인 여부를 다시 표결을 붙여서 통과되어야 한다.
통과된 수정(안)은 주지사의 확인 비준을 거쳐서 다시 연방 정부로 송부하게 된다.

미국의 50개 주에서 모두 같은 절차를 거치게 되는데 어느 한 주라도 부결되지 않고 동의해야만 비로서 미 의회의 재차 확인 절차를 걸쳐서 백악관으로 넘어가게 되며 대통령이 공포하여 비로소 효력을 발생하게 된다.

대통령이나 정부에서도 헌법 개정안을 발의할 수 있고 국민투표에 의해 완결되는 대한민국과는 사뭇 다르다고 할 것이다.

실제로 미국의 연방 의회에서 통과된 헌법 개정안이 일부 주 의회의 비준을 못 받아서 통과되지 않은 사례가 건국 이래 여섯 건이나 된다.

가령 연방정부 차원에서 일정한 연령에 도달하지 않은 청소년의 노동을 규제하는 기본법 조항은 1924년에 연방 의회를 통과했으나 일부 주 의회의 반대로 아직까지도 헌법으로 효력을 발생하지 못하고 있다.

연방 의회에서 일단 통과된 헌법 수정안이 특정 주 의회에서 인준되지 않을 경우, 그 헌법안은 폐기되는 것이 아니라 계속 계류상태로 남아 있는 점도 우리의 제도와는 다른 점이다.

연방의회에서 통과된 지 90년이 지난 오늘이라도 반대했거나 보류했던 주들에서 다시 찬성 동의로 돌아서서 모든 주의 승인이 난다면 그 헌법 개정안은 지금부터 효력을 발생하게 되는 것이다.

그렇다면 미성년자의 노동과 관련된 기본법(헌법) 조항이 통과되지 않았다고 미성년자 노동은 불가하거나 아니면 각 주마다 제멋대로 혹사시켜도 되는 것인가?

그렇지는 않다. 연방 의회에서 정한 기준이 자신의 주의 환경과 맞지 않거나 너무 엄격하다고 봤기 때문 연방 정부 방침을 따를 수 없다는 의미이지, 이 경우도 각 주 의회는 스스로 기준 법을 만들어서 합리적으로 적용을 하고 있다는 의미다.

단지 연방 헌법에 기준이 없기 때문에 모든 주는 자기 주의 실정에 부합하도록 각기 다른 기준을 만들어 적용하고 있는 셈이다.

통일의 원대한 꿈을 달성하기 위한 초석이 되고 국제 사회의 냉엄하고 치열한 경쟁 속에서 살아 남는 것은 물론 승리하기 위해서는 나라의 모법인 헌법상에 신설하거나 보완하고 손질해야 할 부분이 없다고는 할 수 없다.

헌법이 미비하여 하위 법령을 제정하거나 개정할 수 없는 법들이 많다는 점을 우리는 실감하지 못하고 있다.

살인범이나 강간범에게 솜방망이 처벌을 내리는 법관에게 따지면, 법이 미비하여 그럴 수밖에 없노라는 답변을 종종 듣는다.

법제처를 비롯하여 법에 관심이 많은 지식인들은 우리나라 헌법 보완의 시급성을 절감하고 있지만 일반 국민들은 헌법 개정보다 자신의 생계나 생활에 더 관심이 많으니 헌법 개정은 국민 관심밖의 일이며, 국민들이 이런 자세를 견지하는 한 앞으로 100년이 가도 대한민국 실정에 맞는 헌법 개정은 이뤄질 가능성이 무망해 보인다.

100년 후 우리의 후손들도 역시, '지금 한가하게 헌법 개정 타령이나 하고 있을 때이냐'고 우리가 했던 얘기를 답습 반복하고 있지는 않을까?

움직이지 않는 국민, 뭔가를 도모하지 않는 국민과 그런 국민이 속한 국가에 발전이나 비전을 내다볼 수가 있을까 !