문재인 대통령이 지난 23일 ‘9·19 평양공동선언’과 ‘판문점선언 이행을 위한 군사합의서 비준안’을 국회 동의 없이 비준한 것에 대해 24일 청와대와 자유한국당 간에 격렬한 위헌 논쟁이 벌어졌다.

현행 헌법 60조에는 ‘국회는 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 또는 입법사항에 대한 조약의 체결과 비준에 동의권을 행사할 수 있다’고 명시돼 있다. 야당은 9·19 남북 군사 합의가 이 조항에 해당하기 때문에 문 대통령이 국회 동의 없이 비준한 것은 '위헌'이라고 비판했다. 자유한국당은 헌법재판소에 대통령에 대한 권한쟁의심판 청구 및 법원에 효력정지 가처분신청을 추진한다는 방침이다.

청와대는 자유한국당 ‘위헌’ 지적에 대해 “북한은 우리 법률 체계에서 국가가 아니기 때문에 북한과 맺은 합의나 약속은 조약이 아니며 헌법이 적용될 수 없다”고 24일 밝혔다

김의겸 청와대 대변인은 “남북관계발전에 관한 법률 3조 1항은 남한과 북한의 관계는 국가 간 관계가 아닌 ‘통일 지향 과정에서 잠정적인 특수관계’로 정의하고 있고 여기서도 조약이라는 표현을 쓰지 않고 남북합의서라고 표현한다”고 말했다. 김 대변인은 북한을 국가로 인정하지 않는 헌법 3조를 거론하며 “위헌 주장 자체가 오히려 위헌적 발상”이라고 덧붙였다. 청와대는 이에 더해 ‘남북합의서는 법적구속력이 있는 것은 아니어서 이를 국가 간의 조약 또는 이에 준하는 것으로 볼 수 없다’는 지난 1999년 대법원 판례를 거론하기도 했다.

하지만 일부 헌법학자는 ‘남북 합의를 조약으로 인정하면 위헌’이라는 김 대변인의 발언에 대해 “헌법의 취지를 잘못 해석한 것”이며, 청와대가 형식적 법 논리로 ‘자가당착’적 모습을 모인다고 지적했다.

이번 사안에 대해 여러 헌법학자들이 일간지를 통해 밝힌 의견을 정리해보았다.

● 장영수 고려대 법학전문대학원 교수

- 청와대의 주장대로라면 북한과의 합의는 아무리 국가안보에 위해를 주는 내용이 있더라도 국회 동의가 필요 없다는 논리가 되는데 이는 남북관계발전법과 헌법의 취지에 맞지 않는다. 헌법적으로 굉장히 위험한 발언이다. 안보에 관한 것은 헌법 제60조의 ‘입법사항’에 포함돼 국회 비준 동의가 필요한 것으로 해석하는 게 맞다.
- 조약도 꼭 국가끼리 하는 게 아니다. 국가와 국제기구도 조약을 맺을 수 있고 남북 휴전협정도 일종의 조약이라 볼 수 있는데 이때도 북한이 당사자였다. 설령 조약을 국가와 국가 간 맺는 것이라고 해도 북한 문제는 국가 안보와 직결된 중요한 문제로 정부가 마음대로 할 수 있다고 하는 것은 말이 안 된다
- 청와대가 남북합의가 법적 효력이 없다고 결론 낸 과거 판례를 들고 나온 것은 다시 남북합의를 구속력 없는 신사협정으로 만들자는 것인가? 대법원 판례 이후 남북관계의 법적 구속력이 필요하다는 지적에 따라 2005년 남북관계발전법이 제정됐는데 그 이전의 판례를 다시 청와대가 제시하는 것은 논리적 모순이라는 것이다.

● 차진아 고려대 법학전문대학원 교수

- 조약이 아니라면 1991년 남북기본합의서처럼 신사협정 선에 그쳐도 된다는 의미인가? 그간 정부는 법적 효력을 부여하려 하지 않았던가? 청와대의 해명은 ‘형식논리’에 지나지 않는다.
- 명시적 국가 간 조약이라긴 어렵지만 그에 준해 취급하자는 게 남북관계발전법 제정 취지이며, 그 법의 입법사항 등은 헌법 60조 1항에서 벗어날 수 없는 것이다. 남북관계는 헌법 3조만이 아니라 분단국가를 인정하며 통일을 지향하는 헌법 4조와 조화롭게 해석해 판단해야 하는 것이다.

● 최대권 서울대 법학과 명예교수

- 헌법에서 언급하는 조약은 정상적인 국가 간의 조약을 의미하는데 우리에게 북한은 그런 존재가 아니다. 따라서 대통령의 비준대상도, 국회의 비준대상도 아니다

● 허영 경희대 석좌교수

- 공개된 '군사 분야 합의서' 내용은 헌법이 국회 비준 대상으로 삼고 있는 안전보장에 관한 조약, 더 나아가 우리 주권과 관련된 조약으로도 볼 수 있다. 국회로서는 권한쟁의심판 소송을 낼만한 법적 근거가 있는 것으로 보인다.
- 청와대는 1991년 체결된 '남북 사이의 화해와 불가침 및 교류·협력에 관한 합의서'가 국회 비준 대상이 아니라고 판단했던 헌재·대법원 판결을 제시했다. 그러나 과거 남북 합의서는 사이좋게 지내자는 선언적 의미의 신사협정이었지만 이번 군사 합의서는 매우 구체적인 데다 對北 대비 태세가 크게 약화된다는 우려가 계속되고 있어 사안이 다르다

● 장용근 홍익대 교수

- 영토와 안보에 위협을 초래할 수 있다는 우려가 제기된 군사 합의서에 대해 청와대가 말하는 '국가 간 조약이냐 아니냐'는 중요치 않다. NLL에 대한 일각의 우려 등 영토의 문제도 포함돼 있기 때문에 헌법 60조의 취지에 따라 국회에서 공개적으로 논의하고 비준 동의 절차가 이뤄져야 한다

● 김상겸 동국대 교수

- 법리적으로만 보면 북한을 국가로 볼 수 없기 때문에 국회 비준 동의 대상, 대통령의 비준 대상으로 보기 어렵다.

● 고문현 한국헌법학회장

- 국회 동의권을 보장한 헌법의 취지를 무시한 처사로 국회 비준동의 필요

● 이인호 중앙대 법학전문대학원 교수

- 국가 대 국가의 조약 성격을 갖지 않기 때문에 대통령이 비준해야 할 대상 자체가 아니다