[주] 아래는 2012년 8월13일 국가정상화추진위원회(위원장 고영주) 주최로 열린 '2012 안보정책 세미나, 반국가단체·이적단체, 이대로 방치할 것인가?'(반국가단체 이적단체 해산입법 방안 ) 자료집에 수록된 박광작 성균관대 명예교수의 발제 자료입니다.

독일의 違憲단체 해산사례
박광작 성균관대 명예교수

헌법질서 또는 국제적 이해와 합의에 반하는 목적을 추구한다는 이유로 금지된 단체 또는 그와 같은 금지된 단체의 대체조직임이 확정된 단체의 조직적 결합을 유지한 자는 5년 이하의 자유형 또는 벌금형에 처하며 미수범까지 처벌하도록 독일 형법 제85조(결사금지 위반)는 규정하고 있고, 또한 단체규제법 제20조(금지위반행위)에서도 행정당국의 금지처분에 반하여 혹은 단체가 금지된 단체의 대체조직이라는 확정에 반하여 단체의 조직적 결합을 유지한 자 혹은 단체의 구성원으로서 활동한 자와 지원한 자 그리고 금지된 단체 혹은 정당의 표식을 전파 혹은 공연히 사용하는 자를 처벌하도록 규정하고 있다.

행정관청은 단체 회원의 형법위반 행동이나 위헌적 활동을 근거로 단체의 해산을 명령할 수 있다. 즉 단체회원의 활동이 그 단체에서의 활동이나 목적과의 관련성이 존재하고, 회원의 행동이 조직적 의사형성에 기초해 있고, 정황에 따라 이러한 행동이 단체에 의해 용인된다고 생각할 수 있을 경우에는 행정당국은 단체 자체를 해산시킬 수 있다.

이와 같이 위헌단체나 형법을 위반한 활동을 하는 단체와 그 구성원의 행동이 위헌성을 띤 조직적 의사형성에 기초해 있다고 생각되는 단체는 해산대상이 되어서 단체의 모든 조직은 해체되고 그 재산은 몰수되는 것이다.

단체규제법의 제정 이후 1993년까지 반(反)국가 위헌단체로서 지정되어 해산된 단체의 수는 377개에 달했다.7)

새 단체법에 따라 연방내무부는 각 지방 주의 영토를 넘어 활동하는 위헌단체를 해산시킬 수 있게 되었고, 이렇게 몇 개의 주에서 활동했던 16개의 단체를 해체시켰다.

지방 주 혹은 지역단위에서 활동하는 단체에 대해서는 지방 주와 지방행정구의 수장(Regierungspräsidien)이 금지처분을 내릴 수 있는 권한을 갖고 있다.

1970년 사회주의 독일학생연합 하이델베르크 대학지부는 위헌단체로서 해산되었고 1984년 재통일과 인민보건 연구회(뷜츠부르크 독립유권자 모임)가 해체 당했다.

총 119개의 금지된 단체는 대부분 독일공산당(KPD)의 위장조직, 후계조직 혹은 대체조직체 그리고 다른 공산계열의 단체였다. 소수이지만 극우단체도 금지되었다.

1950년대에는 행정당국은 법에 정한 최대로 강한 조치를 집행하는 준법원칙(Legaliätsprinzip)에 따라 위헌단체의 활동을 금지시켰다.

그 후에 독일정부는 정책적 실익과 선택가능성을 점차 고려해서 금지의 실익을 고려한 비례적 원칙(Verhältnismäßigkeitsprinzip)에 입각해 사안별로 신축적으로 대응하는 방향으로 위헌단체의 위험성에 대처해 왔다.

단체에 대한 해체(금지)조치가 발동되게 만들었던 이유 중 헌법질서에 대한 위반이 가장 많이 해당되는 금지이유이었다. 형법위반 사유에 의한 금지 조치는 희소한 경우였고, 독일통일 전까지 극우 나치주의자의 활동은 공안문제에서 큰 비중을 차지하지 않았으므로 인종간의 이해위반은 독일통일 전까지의 경우 그렇게 많이 적용되었던 것은 아니라고 할 수 있다.

단체금지 조치는 자유주의적 관용의 관점과 금지의 실효성의 관점에서 신중하게 행사되었으나, 어떤 단체가 금지되지 않았다는 이유만으로 그 자체로 민주주의에 합치되는 단체라는 것을 의미하지 않는다는 점이 일반국민에게 명확히 인식되도록 하였다. 어떤 단체를 행정적 처분으로 금지시키고 그 단체의 조직원들을 행정적 절차에 따라 책임을 묻게 되면 경우에 따라 행정처분의 목적과는 다른 결과를 가져올 가능성이 있었기 때문에 금지처분과 관련해 신중한 결정이 필요했던 것이다. 간혹 금지된 단체의 간부들은 지하로 잠입하고 비밀리에 동조세력을 확대하는 경우도 있었기 때문에 단체금지의 경우 실익을 고려할 필요하게 된다.

단체의 경우에도 극단주의적 헌법파괴주의자와 민주주의 옹호자를 구별하는 기준은 앞에서 설명한 바와 같이, 연방헌법재판소가 1952년과 1956년에 위헌정당금지 판결에서 제시한 판단기준과 동일하다.

연방헌법보호청8)은 최소 매년 한번 공안백서를 발행하여 극단주의적 정당과 단체의 위헌활동과 국가의 존립 및 안보 위협적 활동에 대해 국민들에게 알림으로써 경각심을 일으킬 의무를 갖고 있다. 각 위헌조직과 연관된 그룹에 대한 설명과 그들 간의 관계에 대한 이해를 위해 그리고 공공이익이 우세할 경우 개인 데이터도 공개될 수 있다.

위헌단체의 금지 조처와 함께 보완조처를 덧붙여 소개한다면, 사민당 브란트 총리 재임기간(1972)에 채택된 극단주의자의 공공부문 취업자에 대한 신원조사와 취업금지조치는 극단주의세력을 억제하는 데 크게 기여했다는 사실이다. 공직자 및 공직지망자의 자유민주주의적 기본질서에 대한 충성심 심사하는 이 제도는 극단주의 세력, 특히 공산계열에 대한 통제 조치 중 강력한 조치로서 극단주의적 위헌세력을 공공부문의 임용과정에서 배제 또는 현직으로부터 추방하는 정책이었다.

독일(서독)연방정부와 지방 주 정부는 공동으로 「과격파들에 대한 조치에 관한 훈령」(약칭 극단주의자 훈령:Radikalenerlaß )이라는 개념으로 알려진 공직임용과 관련된 헌법보호정책을 채택했던 것이다. 이 정책에 따라 모든 정부조직과 공공부문에 공통으로 내려진 조치는 극단주의자들의 공직 임용 문제에 관한 통일된 대응방법에 관한 결정을 포함하고 있다.

「급진주의자 훈령」이 채택된 후 독일은 1987년의 시점까지 약 3백50만 명의 공공부문 취업희망자의 사상적 적격성을 심사, 약 2,250명에 달하는 반국가 성분 지원자들의 임용을 거부하는 기록을 남겼다.

연방 행정 재판소 (1975년 2월 6일의 판결)와 연방 헌법 재판소(1975년 5월 22일의 판결)는 <극단주의자 훈령>이 서독기본법에 합치하는 것으로 헌법합치 결정을 내려서 그 정당성을 부여하였다.

독일 연방공화국의 두 개의 최고재판소는 그 훈령이 헌법 제 33조 5항(이 조항에 따라 공무원은 국가와 그 헌법에 대한 특별한 정치적인 충성 의무를 진다)과 그리고 그 제12조 (직업의 자유에 대한 조항)와 일치한다는 것을 판결로써 확정했다.

그 뿐만 아니라 연방헌법재판소와 연방행정재판소는 「극단주의자 훈령」에 대한 공개토론에서 가장 많이 논란된 문제 즉, 어떤 공무원 또는 공무 취업후보자가 헌법에 대해 적대적인 정당일지라도 그러나 위헌정당으로 연방헌법재판소에 의해 금지 결정이 선고되지 않은 정당의 당원이라는 사실에 입각하여 이 공무원이나 공직후보자를 공직으로부터 파면하거나 또는 임용신청을 거부하는 것이 정당한가라는 문제에 대해 정당한 처분이라고 결정하였다.9)

공직지원자에 대한 심사의 실시 (1972년8월부터 1976년2월 간 총 496,700건의 심사)와 어떤 지원자 (예를 들어 교직 후보자)에 대한 채용 거절이 법률상 직업금지를 명백히 하는 것은 아니더라도, 그러나 그 지원자에게 그것은 종종 법률상의 직업금지 그 자체로서 작용할 만큼 「극단주의자 훈령」은 공산주의자에 대한 대단한 통제 수단이 되었고 독일통일 후 공산주의 체제가 붕괴됨에 따라 좌익극단주의는 큰 위험이 되지 않는다는 현실 앞에 1991년 12월 31일 바이에른 주를 마지막으로 형식상으로는 모든 독일 연방 주에서 폐지되었다.

5. 맺는 말

자유민주주의 헌법국가의 보안제도에서 반국가 위헌 단체를 어떻게 규제할 것인가는 중요한 문제 중 하나이다. 왜냐하면, 우리나라에는 반국가 <위헌정당>에 대해서 헌법재판소의 결정에 따라 해산조치가 발동될 수 있으나, 사회⋅시민단체 혹은 기타 단체가 자유민주주의적 기본질서를 파괴할 목적으로 활동하고 있을 경우 단체를 규제하여 해산시킬 수 있는 제도적 장치가 미흡하다.

예컨대, 범민련 및 한총련 등과 같은 반국가단체들은 위헌·반국가단체로서 대법원의 확정판결을 받은 바 있다. 그럼에도 불구하고 개의치 않고 “통일”세력으로 위장해 반국가 활동을 계속하고 있다. 그 지향하는 노선이 북한의 적화통일노선과 궤를 같이하는 통일전선 전술을 추구하는 가운데 북한의 활동을 찬양·고무·선전하는 이적단체가 우리의 자유민주주의 기본질서를 흔들고 있지만 대법원의 권위는 무시되고 있는 가운데 이 이적단체들은 해체되지 않고 있으며 그 활동은 지속되고 있다.

어느 한 단체가 반국가단체라고 대법원에 의해 확정되었을 경우에도 그 단체의 구성원은 처벌될 수 있지만, 근본적으로 자유민주주의 헌법의 소멸, 무효화 또는 파괴를 목표로 활동을 하는 그 단체 혹은 대체조직을 규제하는 제도적 장치가 시급히 마련되어야 할 것이다.

남노당과 같은 폭력적 “정당”이 지하가 아닌 지상에서 공개적으로 활동하기 어려운 한국의 상황에서는 정당이 아닌 종북단체 혹은 기타 비정부 단체로 위장한 반국가 단체가 헌법파괴 활동을 주도하게 된다는 사정을 감안 할 때. 교묘한 전략과 전술을 구사하여 사회의 모든 신경조직에 침투한 극단주의적 세력을 어떻게 통제·방어해야 할 것인가 하는 문제를 효과적으로 해결해 오고 있는 독일의 경험, 특히 반국가 위헌단체에 대한 규제 제도는 우리나라의 안전과 자유민주주의적 기본질서의 보호를 위한 교훈이 되지 않을 수 없다.

내부적 안부 문제를 잘못 다룬다면 군사적 방위와 대외안보 정책을 아무리 튼튼하게 추진한다하더라도 민주주의 기본질서의 붕괴로 인해 외부로부터 지켜야 할 가치가 없어지는 것이다.

1972년 서독의 브란트 총리가 동서독 화해와 교류의 기치를 들고 동방정책을 추진했을 때조차 압도적인 군사력 우위10)에도 불구하고 서독의 내부단속에 있어서 추호의 빈틈을 보이지 않았다는 사실이다.

서독 국내보안담당기구인 헌법보호청은 매년 공안보고서(헌법수호백서)를 작성하여 내무장관이 국회에 보고하도록 되어 있는데, 2000년도 중반에는 베를린에 거점을 둔 한국의 ‘범민련’까지도 스파이·첩보 단체로 분류·기록하고 있었고 최근에도 독일 내에서 활동하는 북한의 통일전선부 조직에 대한 감시 사항을 보고서에 포함하고 있다.

남북한의 교류와 협력을 추진하는 과정에서도 독일의 경험을 타산지석으로 삼아 자유 민주주의적 기본 원칙에서 일보도 벗어남이 없이 내부적 안보체제를 강화하면서 북한의 개방과 민주주의, 인권개선 그리고 경제발전을 위한 교류와 협력을 위한 법치적 질서를 만들어 가야 할 것이다.