- 연기금의 선심자금화와 기금사회주의를 경계한다 -
2006. 3. 20
김 종 대(계명대 초빙교수,
전 보건복지부 기획관리실장)
국민연금제도는 가입자인 국민에게 노후에 연금을 지급함으로써 소득을 보장해주는 가장 기본적인 사회안전망이다.
그런데 대부분의 사람들은 국민연금이라고 하면 머릿속에 돈만 내고 나중에 연금을 탈 수 있을까? 라는 생각이 제일 먼저 떠오른다고 한다. 정부가 앞장서서 국민연금기금(이하‘기금’) 고갈 문제를 강조하고 방송이나 신문 등 언론에서도 이에 동조하여 그런 분위기를 더욱 조성하고 있으니 국민연금제도가 불신당하는 것은 너무나 당연하다.
1988년 1월 시행된 국민연금은 공무원, 군인, 사립학교교직원 등을 제외한 대부분의 국민(1700여만명)이 가입대상이며, 20년 이상 가입하고 60세에 달하면 기금에서 연금을 지급받게 되는 것이 이 제도의 기본골격이다. 보험료를 재원으로 설치된 기금은 2005년 말 현재 156조원정도 운용되고 있으며 2035년에 기금적립액이 최고 1,715조원에 달했다가 2036년부터 당기적자를 시현한 후 매년 감소하다가 2047년에 기금이 고갈되는 재정구조이다.
현행체계(보험료9%-소득대체율60%)를 유지하는 경우 장기재정전망은 다음과 같다.
정부는 기금고갈로 연금지급 불능 사태를 예방하고 자녀세대의 부담을 줄이기 위해 현행 저부담-고급여 체계를 급여수준을 낮추고 부담은 늘이는 방향으로 국민연금제도를 개혁해야 한다고 주장하고 있다. 노무현대통령은 이와 같은 정부의 연금개혁방안에 반대하는 것은 현세대의 집단이기주의이며 반개혁 사례라고 매도하고 나섰다. 여·야의 반대에도 불구하고 노무현대통령이 유시민의원을 보건복지부장관에 임명한 이유도 이와 같은 국민연금개혁방안을 강력히 추진하기 위해서라고 알려져 있다.
정부는 2004년 6월 국회에 제출한 국민연금법개정법률안의 ‘제안이유’를 다음과 같이 밝히고 있다. “인구구조의 급속한 고령화에 대비하여 세대 간 형평성을 제고할 수 있도록 재정안정화방안을 마련하고, 기금규모의 급증과 금융환경 변화에 적극적으로 대응하기 위하여 국민연금기금운용위원회를 상설화하여 책임성, 전문성을 강화하는 등 현행 국민연금제도상 나타난 일부 미비점을 개선·보완 하려는 것임” 이라고 했다. 즉, 연금급여수준 인하 및 보험료율 인상과 기금운용제도의 개편이 국민연금법개정의 주요이유라는 것이다.
정부가 제안하고 있는 국민연금법개정법률안의 주요골자는 다음과 같다.
먼저 연금급여수준 인하 및 보험료율 인상과 관련하여 전체 연금가입자 중 평균소득자를 기준으로 40년 동안 가입할 경우 지급하는 연급수준을 현행 평균소득의 60% (소득대체율60%)에서 2008년부터는 50%로 인하하고, 보험료율을 9%에서 2010년부터 매 5년마다 1.38% point씩 인상하여 2030년에는 15.9%까지 인상한다는 것이다 (개정안 제 47조 제 1항, 제 75조 제 2항).
정부는 개정안대로 하면 다음과 같이 2070년까지 연금재정이 안정될 것 이라고 설명하고 있다.
다음은 기금운용방식과 관련한 사안으로서 정부개정(안)에서 기금운용과 관련한 현행 규정을 아래와 같이 전면적으로 개편하고 있다.
첫째, 현행 “국민연금기금운용위원회”는 연금가입자 및 사용자 대표가 참여하고 기금운용전반에 관한 사항을 심의·의결하는 비상설 기구로서 보건복지부에 두도록 하고 있으나, 개정안에서는 이 위원회를 별도의 상설 정부기구로 만들어 대통령이
위원장을 정무직공무원으로 임명토록 하고 있다. 그리고 대통령이 임명하는 1급 공무원인 상임위원을 두고 그 밑에 사무국을 신설하는 것으로 되어 있다.
또 기금운용전반에 관한 사항을 심의·의결하는 가입자대표기구 성격의 위원회 기능을 단지 여유자금의 운용계획의 수립 및 성과 평가 등을 수행하는 기능으로 축소하고 격하시켰다(개정안 제 84조, 제 84조의 2, 제 84조의 3 제 2항, 제 84조의 9).
둘째, 현행 기금운용위원회의 위원 수는 위원장인 보건복지부장관, 사용자대표 3인, 근로자대표 3인, 지역가입자대표 6인, 관계전문가 2인, 재경부차관 등 관계부처차관 5인, 국민연금관리공단이사장 등 모두 21인이며 이중 보험료를 부담하는 연금가입자와 사용자 대표가 12인으로서 전체 위원의 과반수를 점하고 있다.
그런데 개정안에서는 위원수를 대통령이 임명하는 위원장과 1급 공무원인 상임위원, 재경부차관 등 정부부처 차관 3인, ‘연금정책협의회(의장; 국무총리, 관계장관 등 8인으로 구성)’의 추천으로 대통령이 위촉하는 관계전문가 4인 등 9인으로 축소시켰으며 연금가입자와 사용자대표의 참여를 배제시키고 있다(개정안 제 84조의 3).
셋째, 현행국민연금법 제 83조 제 2항에서 공공사업을 위한 공공부문에의 투자는 기금운용위원회의 의결을 득하고 재정경제부장관 및 기획예산처장관과 협의하여 국채매입의 방법에 의하도록 하고 있는 것을 개정안에서는 “기금운용위원회의 의결” 규정과 ‘국채매입방법’에 의한 공공부문투자규정을 삭제했다(개정안 제83조 제2항). 이는 정부의 의사에 따라 국채매입방법 이외의 다양한 방법으로도 기금을 운용할 수 있게 하기 위해서이다.
한마디로 요약하면 기금운용방식을 현행 정부간여 또는 개입차원에서, 완전한 정부통제 및 직접운용방식으로 개편하는 것이 국민연금법개정법률안의 핵심이다. 기금운용위원회의 성격, 기능, 구성내용을 현행과 개정안을 비교하면 다음 표와 같다.
한편 2005년 1월 기금으로 주식이나 부동산 매입을 원칙적으로 금지하던 기금관리기본법상의 제한 규정을 폐지하고 기금이 보유하고 있는 주식도 의결권을 행사할 수 있게 하는 규정도 신설했다 (기금관리기본법 제 3조 제 3항 삭제, 제3조의 6 신설). 이 문제는 국민연금법상의 기금운용과 밀접히 관련된 핵심 사안이기 때문에 최소한 국민연금법개정법률안의 기금운용개편방안 문제와 병행 검토 처리될 사안이지 기금관리기본법을 별도로 먼저 국회에서 처리될 성질의 사안이 아니다.
정권이 마음먹기에 따라 기금을 대중영합주의 정책의 선심재원으로 악용하거나 천문학적 숫자에 달하는 기금으로 민간기업까지 통제 동원할 수 있는 길도 열려, 소위 기금사회주의를 우려하지 않을 수 없다.
국민연금(기금)제도의 운영에 연금가입자의 참여배제는 비민주적인 복지독재이다
그런데 현재 국민연금개혁 또는 국민연금법개정이라고 하면 40년 후의 기금고갈문제에 대해서만 주로 논의되고 있지, 사회보험으로서 국민연금 제도운영에 있어 연금가입자나 사용자의 민주적 참여 문제, 천문학적 숫자에 달하는 기금운용의 원칙, 기금운용에 있어 가입자와 사용자의 민주적 통제와 투명성 문제 등에 대해서는 논의되지 않고 있는 실정이다.
기금고갈 방지를 위한 급여수준과 보험료의 조정도 중요하지만 기금의 주인인 가입자와 사용자가 국민연금(기금)제도 운영에 참여할 수 있는 민주적 제도이냐 아니냐는 이보다 더 본질적인 문제이다.
기금은 가입자와 사용자가 납부하는 보험료를 재원으로 조성되는 국민의 신탁자산이며 국민의 노후를 지켜주는 최후의 생존자금이기 때문이다. 현행 국민연금법 제 83조 제 1항에서 기금의 성격을 ‘책임준비금’ 으로 규정하고 있는 것도 이러한 취지에서다.
이러한 기금의 성격상 안정성, 공공성, 그리고 수익성의 3대 원칙에 의거해서 기금은 엄격히 운용되어야 한다는 데에는 이론의 여지가 없는 듯하다.
특히 기금운용상 공공성의 원칙이란 보험료를 부담하는 전체 가입자나 사용자 모두에게 경제적 이익이 제고될 수 있도록 운용되어야 한다는 것으로서 이는 사적 연금기금의 운용 문제와의 큰 차이점이다.
현행 국민연금법상 기금운용위원회의 전체 위원수(21인) 중 가입자와 사용자 대표 위원이 과반수(12인)가 되도록 구성하고 기금운용전반에 관하여 심의·의결케 하는 규정의 배경은 기금은 가입자와 사용자가 납부하는 보험료를 재원으로 조성되는 국민전체의 재산이며 노후 최후 생존자금이기 때문에 반드시 그 주인인 가입자와 사용자 대표의 동의를 얻게 하려는 최소한의 민주적 장치이다.
여기서 우리나라와 같이 사회보험방식의 국민연금제도를 채택하고 있고 연금제도의 선진국이며 종주국인 독일의 국민연금(기금)제도의 운영원칙을 소개한다.
독일의 경우 국민연금, 질병보험 등 모든 개별 사회보험제도는 가입자나 사용자들이 매 6년마다 ‘사회보험선거규정’에 의해 선출한 대표위원들이 운영하는 자치운영 방식이다. 개별 사회보험제도의 자치운영기구로는 사회보험선거를 통하여 선출되는 대표위원으로 구성된 대의원총회와 이사회가 있다. 대의원총회는 개별 사회보험제도의 최고 의사결정기구로서 정관 제정 등 입법부의 역할을 수행한다. 이사회는 개별 사회보험제도의 운영기구가 되는 행정부로서의 역할을 수행하게 되는데 대의원총회의 결의사항을 수행하며, 대내외적으로 기관운영의 최고책임을 지게 된다.
이러한 자치운영원칙의 배경은 개별 사회보험제도의 경영과 의사결정에 가입자 및 사용자의 대표를 참여토록 하는 참여민주주의의 원칙과 행정관리와 재정운용에 있어서 독립성과 자율성을 부여함으로써 관료화의 문제와 정치 자의적 개입의 폐해를 방지하자는데 있다.
독일에 있어서 자치운영의 원칙은 과거 중세시대의 동업조합인 길드로부터 이어져오고 있는 전통으로서, 1880년대 재상 비스마르크가 근대적 형태의 사회보험제도들을 최초로 도입하였던 당시에도 핵심적인 제도운영의 원리로 채택된 바 있다. 구체적인 자치운영의 방식은 개별 사회보험제도의 특성에 따라 달리할 수 있도록 하였으며, 1911년 제국사회보험법의 제정에 따라 그 내용이 법률로 명문화될 수 있게 되었다.
독일 사회보험제도의 자치운영에 대한 역사적 전통도 히틀러의 집권으로 인하여 강제적으로 중단되었으며, 대신 국가에 의한 직접관리방식으로 전환이 되었다. 그러나 제2차 세계대전 이후 자치운영의 원리가 단계적으로 부활되었으며, 마침내 1951년에는 「사회보험의 자치운영에 관한 법률」이 제정될 수 있게 되었다. 이후 사회보장과 관련한 제반의 법률들을 단일의 사회법전으로 통합하고자 하는 독일 정부의 노력에 따라 동 법률은 1977년 사회법전 제4권의 「사회보험의 공동적용과 관련한 법」으로 편입이 되어 오늘에 이르고 있다(이정우, 2006.2.).
우리나라는 독일과 같은 사회보험방식의 연금제도를 채택하고 있으면서도 연금의 관리운영 주체인 국민연금관리공단이사장을 대통령이 임명하는 등 국민연금(기금)제도운영에 관한 모든 사항을 정부가 관장 행사하고 있으며 가입자와 사용자의 제도운영에의 참여와 자율성이 원천적으로 배제되고 있는 비민주적 제도이다(법 제28조, 제28조의 2). 다만 현행 기금운용위원회에 가입자와 사용자 대표가 참여할 수 있는 것이 고작이다.
현재에도 이와 같이 국민연금제도운영에 있어 가입자와 사용자의 참여와 자율성이 배제되고 있는데 만약 정부가 제출한 국민연금법개정(안)에서 제안하는 기금운용방식대로 국회에서 통과된다면 기금의 주인이 연금가입자와 사용자의 손을 완전히 떠나 정권의 손으로 넘어가는 것과 다를 바 없게 된다. 만약 천문학적 규모에 달하는 기금이 정략적으로 운용되고 선심자금화 된다면 국민의 노후생존의 최후 보루인 기금의 안전에 심대한 문제가 야기될 수 있다.
복지제도운영에 있어 비용의 부담자인 가입자와 사용자의 참여와 자율성이 배제된 채 국가권력으로 복지재원을 거두어들이고 또 국가권력이 일방적으로 분배하는 방식은 국민복지를 빙자한 복지독재일 뿐이다. ‘참여정부’라는 노무현정부의 국정목표와도 정면으로 배치되는 성격의 국민연금법개정(안)이다.
기금운용을 완벽한 정부통제시스템으로 바꾸지 않은 현재의 상황에서도 국민의 불신과 우려를 사기에 충분한 기금운용 사례 한 가지를 소개하고자 한다.
최근 확인된 국민연금관리공단의 자료에 의하면 2004년 4월부터 2006년 2월말 현재까지 24차례에 걸쳐 5-10년의 장기 미국정부채권을 13조2,490억원(원화투자액) 상당량 매입했다. 특히 2005년 5월부터는 월평균 1조원 상당량의 미국정부채권을매입하고 있는데 이는 매월 가입자나 사용자로부터 징수하는 연금보험료 총액(월평균 1조5천억원)의 3분의 2에 해당되는 액수이다.
미국정부채권의 최종수익률(3.67%-5.58%, 원-달러 스왑후 수익률)을 국민연금기금이 운용하고 있는 다음의 국내 채권종류별 수익률(2004년)과 비교하면 그 수익률이 현저히 떨어짐을 알 수 있다.
“반미 좀 하면 어떠냐”“핵이 자위수단이라는 북한의 주장에 일리가 있다”는 등 노무현대통령의 불필요한 자극적 발언들이 빌미가 되고 대북정책을 둘러싼 한-미간 갈등무마나 대북정책때문에 국민의 노후 생존자산인 국민연금기금까지 미국의 저 수익률의 채권매입요구를 다 들어주는 것은 아닌지 심히 우려하지 않을 수 없다.
또 확인된 자료 (국민연금관리공단, 국회제출자료, 2005.10)에 의하면 2005.1.1-8.31까지 해외채권의 운용수익률은 3.45%로 나타나 있는바 미국정부채권매입과 관련한 재정경제부와 국민연금관리공단 간 원-달러 스왑계약서의 구체적 내용, 환율인하(2005년 약10-15% 인하추정)로 인한 그간의 평가손실액, 장기전망 등을 국민에게 공개해야 할 것이다.
2004년부터 2070년까지 약 70년간의 기간에 걸친 기금운용 추계를 토대로 산출한 결과 기금운용 수익률을 1%포인트 증가시키는 것은 연금보험료율을 3.6% 포인트 인하하는 것과 같은 효과가 있다는 사실(국회예산정책처 박인화, 2005. 6.)에서 보듯 기금운용의 수익률 문제는 연금재정의 건실성 확보의 최대 과제이다.
이러한 사실에 비추어 볼 때 연금기금의 미국정부채권 매입은 저수익률, 외환리스크 등 매우 복합적인 문제를 가진 사안으로서 공단이 자율적으로 투자결정을 했다고는 상식적으로 납득할 수 없을 것이다.
가입자(회원)의 보험료나 회비로써 조성되는 막대한 자금을 보유하는 정부산하 기관이나 단체의 대의기구나 집행부가 정권에 의해 비민주적으로 구성되고 투명성이 없이 권력의 통제하에서 그 자금을 운용할 때 초래되는 결과를 극명하게 보여주는 하나의 사례가 최근 벌어지고 있는 소위 ‘3․1절 국무총리 골프파문’의 ‘한국교직원공제회’와 영남제분의 주가조작의혹 사건이다. 한국교직원공제회는 전국 국․공․사립학교교직원등을 회원으로 납입되는 분담금을 자산으로 공제사업 등을 운영하는 특수법인체이나 이사장, 상임이사 등 집행부는 사실상 정부(교육인적자원부)가 임명하고 있어 권력의 통제하에서 자산을 운용할 수 밖에 없다.
자산 12조원의 한국교직원공제회가 이러할진데 현재 160조원의 기금을 운용하고 있으며 앞으로 매년 그 규모가 급속히 증가하여 최고 1700조원 이상을 운용하는 국민연금관리공단의 집행부가 정권에 의해 일방적으로 구성(대통령이 공단이사장 임명 등, 기금운용위원장을 보건복지부장관이 겸임)되게 되어있다. 국민연금법개정법률안은 이에 더하여 기금운용위원회를 국민의 복지를 담당하는 부서(보건복지부)에서 떼어내 아예 정부기관으로 만들고 이 위원회운영에 가입자와 사용자의 참여조차 배제한 채 권력의 완전통제 하에 두려 하고 있다.
그런데 정부는 40년 후 기금이 고갈될 국민연금개혁을 주장하면서 이미 기금이 고갈돼 매년 국고지원으로 버텨가는 공무원연금이나 군인연금 문제는 제기하지 않고 있다.
작년에 군인연금에 8,563억원, 공무원연금에 7,330억원 합계 1조 5,897억원의 국고가 투입되었고, 공무원 연금과 군인연금장기재정전망에서 보듯 매년 적자가 늘어나 국민연금기금이 거의 고갈되는 시점인 2045년에는 공무원연금56조 6,901억원, 군인연금 3조 8,762억원 합계 60조 5,663억원의 국고가 투입될 전망이다.
국민연금가입자에게는 기금고갈을 방지하기 위해 부담을 늘이고 연금액은 줄이면서 연금수준이 상대적으로 높은 공무원연금이나 군인연금의 유지를 위해 국민혈세를 계속 투입하는 것이 과연 연금개혁인지 묻지 않을 수 없다.
또한, 지금까지 정부 여당은 2070년대까지 연금재정을 안정시키기 위해 보험료는 올리고 급여수준을 낮추기 위해 국민연금법을 개정해야 한다고 주장했다.
그러나 정부 여당이 2004년 말 국회보건복지위원회(소위원회)에서 마련한 수정(안)에서는 보험료는 올리지 않고 현행(9%)대로 유지하며 연금급여만 낮추는 (소득대체율60→50%) 것으로 되어 있다. 이렇게 될 경우 연금기금 고갈 연도가 2047년에서 2053년으로 고작 6년 정도 연기된다.
더욱이 2005. 2. 28일 KDI는 여성의 합계출산율이 당초 예상(1.4)보다 저하(1.19)되어 연금기금 고갈연도가 정부의 전망보다 5년 앞당겨져 2042년이 될 것으로 발표했다. KDI의 전망에 의하면 정부 여당의 개정(안)으로는 연금기금 고갈 연도를 연장하는 효과가 전혀 없는 것으로 분석된다.
사실이 이러하다면 정부 여당이 연금재정을 안정시키기 위해 국민연금개혁을 추진한다는 주장은 원천적으로 설득력을 상실하고 있다.
연금개혁을 외치며 하루빨리 현행 국민연금법을 개정코자 하는 노무현정부의 진짜 속내는 기금고갈 문제가 아니라 기금운용의 전문성과 책임성을 제고한다는 명분을 내걸고 천문학적 규모에 달하는 기금의 운용방식을 정부가 좌지우지할 수 있도록 바꾸고자 하는 데 있다는 사실이 드러나고 있다.
현재 노무현정부는 기금운용에 관한 속내는 드러내지 않고, 단지 기금고갈을 예방해서 지속가능한 연금제도를 유지해야 한다는 명분을 내걸고 기금운용방식을 개편하기 위한 국민연금법개정법률(안)을 국회에서 통과시키기 위해 성동격서(聲東擊西)의 전법을 구사하고 있는 듯하다.
국민연금제도는 세대를 넘어 지속되는 국민노후를 지켜주는 사회안전망이라는 사실을 명심하고 정략적차원의 접근을 떠나 다음과 같은 방향에서 개혁을 추진해야 한다.
첫째, 현행 제도상 주요 문제인 연금부담과 급여구조의 개선, 연금 사각지대 해소, 저소득계층에 대한 보장강화, 공적연금제도간 형평성이 제고 될 수 있도록 재설계되어야 한다.
둘째, 사회보험방식의 국민연금 관리운영체제는 정부통제의 획일적 운영방식에서 가입자와 사용자에 의한 자치운영의 민주적 체제로 개혁되어야 한다. 그렇지 않으면 기금운용의 투명성이 확보되지 않을 뿐 아니라 국민의 노후 생존자금인 기금의 안전성도 담보될 수 없다는 사실이 사회보험방식의 연금제도 선진국의 교훈이다.
셋째, 천문학적 규모에 달하는 기금의 운용은 다양화하고 전문화시켜 나가는 기금운용시스템을 개발 보완해야 하되 반드시 가입자와 사용자의 민주적 감시 감독하에 가입자 모두에게 고루 경제적 이익이 돌아갈 수 있도록 운용해야 한다 . 실시간대로 가입자나 사용자가 기금운용상황을 파악할 수 있도록 반드시 상시감시체제도 국축되어야 한다.
따라서 정부는 현재 국회에 제출되어 있는 국민연금법개정(안)을 철회하고, 범국민적 연금개혁위원회를 설치하여 공무원연금, 군인연금, 사립학교교직원연금 등을 포함하는 공적연금제도 전반을 대상으로 연금개혁을 추진해야 할 것이다.
공자는 ‘한 나라를 이끌어가기 위해서는 충분한 먹거리와 충분한 군사력, 백성의 신뢰가 필요하다. 이중에서 하나를 빼면 군사력이고 둘을 빼면 먹거리다.’ 라고 백성의 신뢰가 무엇보다 중요하다고 했다.
