신행정수도 건설’은 재고되어야 한다

최막중 (서울대학교 환경대학원 교수, 도시계획학, macks@snu.ac.kr) 지난 대선 과정에서 제기된 ‘신행정수도 건설’ 문제는 그동안 구호 수준에 머물러 왔던 지역균형발전, 또는 보다 구체적으로 수도권과 비수도권 지역간 균형발전에 대한 실천적 논의를 점화시키는 계기를 제공하였다는 점에서 긍정적으로 평가할 만하다. 그럼에도 불구하고 과연 ‘신행정수도 건설’이 진정 지역균형발전을 달성하기 위한 최선의 선택인지에 대해서는 충분한 논의가 이루어지지 못한 채, 현재 정부는 이를 일방적으로 서둘러 추진하고 있다.
‘신행정수도 건설’이라는 표현으로 현혹해서는 안 된다.

정부가 표방하고 있는 ‘신행정수도 건설’은 사실상 한 나라의 ‘수도(首都) 이전’, 즉 천도(遷都)를 의미한다. 통념상 ‘수도’란 국가의 원수가 집무하는 곳을 지칭하며, 더구나 현재의 구상대로 행정부뿐만 아니라 입법부, 사법부까지 이전을 추진한다면 이는 분명 ‘수도 이전’에 해당한다. 미국의 워싱턴 D.C를 ‘행정수도’로, 뉴욕을 ‘경제수도’로 따로 구분하여 부르지는 않는다. 미국의 수도는 워싱턴 D.C일 뿐이다. ‘신행정수도’라는 신조어(新造語)로 수도 이전의 의미를 모호하게 만들고, ‘건설’이라는 표현으로 수도 이전을 하나의 신도시 건설사업처럼 포장해서는 안 될 것이다.

수도 이전으로 두 마리 토끼를 잡는다?

정부는 수도 이전이 ‘수도권 집중 억제’ 또는 ‘수도권 과밀 해소’와 ‘지역균형발전’이라는 두 가지 목적을 동시에 달성할 수 있는 수단으로 홍보하고 있다. 그러나 ‘수도권 집중 억제'가 곧 비수도권 지역의 발전으로 이어지는 것이 아니라는 사실은 이미 지난날 수많은 수도권 규제 정책의 실패 경험이 말해 주고 있다. 또한 엄밀히 말해 수도권 과밀에 의해 고통을 받는 사람은 수도권 주민이므로, ‘수도권 과밀 해소’를 위한 수도 이전은 정작 수도권 주민에게 물어보아야 할 문제이다. 따라서 ‘수도권 집중 억제’ 또는 ‘수도권 과밀 해소’와 ‘지역균형발전’은 분리해서 접근해야할 문제로서, 수도 이전에 대한 논의는 ‘지역균형발전’의 논리에 초점을 맞추어야 할 것이다.

그렇다면 과연 충청권으로의 수도 이전이 지역균형발전이라는 목표를 달성하는데 가장 효과적인 수단인가를 꼼꼼히 따져보는 일에 중지를 모아야 한다. 수도 이전은 지역균형발전을 도모하기 위한 여러 가지 정책 수단 중의 하나에 불과하다. 따라서 수도 이전 그 자체를 하나의 정책의 목표로 삼고 이를 추진해서는 안 될 것이다.

수도 이전은 국민의 의견 수렴을 거쳐 결정되어야 한다.

수도 이전은 오래 전부터 우리 사회에서 많은 논의를 거쳐 정리되어 왔던 문제가 아니고, 작년 대선 막바지 과정에서 다분히 정치 논리에 의해 급작스럽게 돌출된 이슈이다. 따라서 수도 이전은 충분한 시간을 두고 폭넓은 국민 의견 수렴과 공감대 형성 과정을 거쳐 결정해야 한다. 그럼에도 불구하고 현재 정부는 ‘왜’ 신행정수도를 건설해야 하는지에 대한 논의 없이 ‘어떻게’ 신행정수도를 건설해야 하는지에 초점을 맞추어 일방적으로 이를 추진하고 있다. 국민적 공감대에 기초하지 않은 그 어떠한 정책도 정권이 바뀌면 일관성 있게 추진되기가 어렵고, 이 과정에서 많은 사회적 자원의 낭비를 초래한다는 사실을 깊이 유념할 필요가 있다.

과거 70년대에 구상되었던 수도 이전은 국가 안보의 차원에서 남북통일이 이루어질 때까지 임시로 행정부만 이전한다는 개념에 기초하고 있었으므로, 현재 논의되고 있는 수도 이전과는 근본적으로 그 성격을 달리한다. 현재의 수도 이전은 지역균형발전을 위해 영구적으로 수도를 이전하자는 것이므로, 결코 수도 이전에 대한 논의가 오래 전부터 있어 왔다고 주장할 수는 없다. 또한 수도 이전이 대선 공약으로 제시된 것이니 만큼, 이는 지난 대선 과정을 통해 국민적 동의를 얻은 것으로 간주한다는 정부의 주장도 납득할 수 없다. 정부의 논리가 설득력을 갖기 위해서는, 지난 대선 과정에서 제시된 무수히 많은 공약 가운데 어느 하나라도 실현되지 않는 경우가 발생해서는 안 될 것이다.

나아가 신행정수도의 건설에 관한 특별조치법이 국회에서 통과되는 것을 국민적 동의로 보겠다는 정부의 생각도 현재 우리나라의 정치 현실을 직시할 때 국민이 수긍하기란 어려울 것이다. 특히 신행정수도의 건설에 관한 특별조치법은 물리적으로 새로운 도시를 건설하는 절차와 방법 등의 내용만을 다루고 있어 사실상 택지개발촉진법의 변종에 불과하다. 다른 국정 현안문제에 대해서는 직접 국민에게 호소하면서도, 수도 이전 문제만큼은 범국민적 토론의 과정을 외면하려는 이유를 알 수가 없다.

지난 대선 때의 수도 이전 공약과 비견하여 우리 사회에 많은 논란을 야기했던 대선 공약 중의 하나가 바로 이전 대선 과정에서 김대중 후보에 의해 제기되었던 그린벨트 해제 공약이다. 비록 만족할 만한 수준은 아니었지만 적어도 당시에는 그린벨트 제도개선협의회를 구성하여 다양한 이해당사자들이 참여한 가운데 실제 그린벨트 해제 여부에 대한 오랜 기간의 국민 의견수렴 과정을 거쳤다. 이에 따라 결국 당초 공약과는 달리 수도권을 비롯한 7개 대도시권에서는 그린벨트가 완전 해제되지 않았으며, 지금까지도 그린벨트의 구역 조정작업은 지속되고 있음을 상기할 필요가 있다.

수도 이전보다 비수도권 지역에 대한 투자가 필요하다.

수도 이전에 따른 사회적 비용을 결코 과소평가해서는 안 된다. 물리적으로 신도시를 건설하고 정부기관을 이전하는데 만에도 45조원의 비용이 소요된다고 한다. 정부는 이 중 실제 정부예산에서 지출되는 부분은 적다고 하지만, 민간 부문에서 감당해야할 비용도 기회비용(opportunity costs)을 고려하면 모두 국가 전체적으로 부담하여야 할 사회적 자원 비용임에 틀림없다.

이와 같은 물리적인 이전 비용 외에 무엇보다 간과해서는 안 될 비용이 수도 이전으로 인해 초래되는 각종 사회적 거래비용(transaction costs)이다. 행정부서가 이전하면 당장 관련 기업은 각종 업무협의를 위해 그 전에는 지불하지 않았던 장거리 교통 및 시간 비용을 부담해야 한다. 이러한 비용부담 때문에 행정부서를 좇아 이사를 하려면, 기존에 형성해 놓았던 거래공간을 포기하고 새로운 환경에 적응하기 위한 기회비용을 지불해야 한다. 이렇게 해서 한 기업이 이사를 하게 되면, 거래관계에 있는 다른 기업들도 연쇄적으로 장거리 교통과 시간비용을 감수하거나 또는 기업 이전에 따른 기회비용을 지불해야 한다. 따라서 수도 이전은 마치 잔잔한 호수에 돌을 던지는 것과 마찬가지로 사회 각 분야에 걸쳐 연쇄적으로 공간적 거래질서의 변화를 초래하고, 이로 인해 많은 기업과 사람들이 오랜 기간 동안 새로운 공간질서를 구축하기 위한 거래비용을 지불해야 한다. 이러한 거래 비용을 감안하면 수도 이전에 따른 사회적 비용은 물리적 이전 비용보다 훨씬 더 커질 수 있다.

우리 사회가 이와 같은 거래비용을 포함하여 막대한 사회적 비용을 지불할 용의가 있다면, 차라리 이 모든 비용을 비수도권 지역의 발전을 위해 직접 투자하는 것이 지역균형발전을 위해 보다 효과적인 대안이 될 수 있다. 지금까지 국토균형개발 정책은 기본적으로 수도권 규제를 통해 이에 따른 반사이익으로 비수도권 지역의 발전을 도모하려는 ‘간접적이고 정부의 돈을 쓰지 않는 방식’으로 이루어져 왔다. 그러나 이러한 정책은 그동안 비수도권 지역의 발전에 실질적인 도움이 되지 않았다. 이 번의 기회만큼은 비수도권 지역의 발전을 위해 ‘직접적으로 정부가 돈을 쓰는 방식’으로 국가 정책의 전환을 모색하여야 한다. 호남고속철도에 약 8조원의 비용이 소요된다고 한다. 또한 오랫동안 논의되었던 남해안 관광벨트 사업 등에는 제대로 자금이 지원된 바가 없다. 그렇다면 총 45조원에 달하는 물리적 이전 비용만을 갖고서도 비수도권 지역의 발전을 위해 할 일은 많이 있다.

수도 이전은 외생적(外生的)으로 한 지역의 기능을 다른 지역으로 이전하는 것이므로, 국가 전체적으로는 제로섬 게임(zero-sum game)에 불과할 수 있다. 더구나 충청권으로 수도가 이전된다고 해서 호남, 영남, 강원, 제주권에 혜택이 돌아가는 것은 아니다. 정부는 충청권 이외의 비수도권 지역에는 다른 공공기관들을 이전시킨다고 하지만, 이는 수도 이전에 비교하면 ‘코끼리 비스켓’에 불과하다. 이제는 외생적으로 주어진 기능의 이전보다 새로운 기능의 창출을 통한 비수도권 지역의 발전 전략에 초점을 맞추어야 하며, 이를 위해서는 비수도권 지역의 자생적이고 내생적(內生的) 발전 토대(엔진)를 형성하기 위한 물리적`사회적 인프라 구축에 정부의 투자와 지원을 아끼지 말아야 한다. 수도가 이전한다고 해도 기본적으로 자생적`내생적 지역발전 토대가 구축되어 있지 않으면 비수도권 지역의 발전은 크게 기대하기 어렵다.

지역 ‘균형’ 발전은 궁극적으로 지역 ‘특성화’ 발전의 개념으로 승화되어야 한다. 브라질의 리우데자네이로 주민들이 경제력이 앞선 상파울로를 결코 부러워하지 않듯이, 미국 동북부의 시골 버몬트주 주민들이 주변의 뉴욕, 보스톤 등 대도시를 결코 부러워하지 않듯이, 지역균형발전의 궁극적인 목표는 각 지역에 살고 있는 사람들로 하여금 그 지역에 살고 있다는 사실에 대해 ‘자부심’을 느끼도록 하는데 있다. 이를 위해서는 각 지역마다 물리적 인프라 외에 지역 고유의 특성과 자원에 기초한 사회문화적 인프라를 구축하는 것이 중요하다. 가장 지방적인 것이 가장 세계적인 것이 될 수 있는 세방화(glocalization) 전략에 초점을 맞추어 각 지역마다 고유의 자원과 특성에 기초한 자생적 발전 전략을 추구하면 지역 ‘균형’ 발전은 궁극적으로 지역 ‘특성화’ 발전으로 승화하게 될 것이며, 이는 곧 국가 전체적으로 수도권과 비수도권 지역간 상생(相生)의 윈-윈(win-win) 전략에 기초한 플러스섬 게임(plus-sum)의 효과를 가질 수 있다.

중앙정부의 물리적 이전보다 기능의 지방분권화가 중요하다.

중앙정부는 비수도권 지역에 대한 투자와 지원을 아끼지 말아야 하지만, 궁극적으로 지역 고유의 발전 전략과 모델은 각 지역 스스로가 판단, 결정하여야 할 문제이다. 따라서 지역의 내생적 ‘특성화’ 발전을 위해서는 현재 중앙정부에 집중되어 있는 각종 권한을 지방에 이양하는 지방분권화 정책이 매우 중요하다. 이러한 점에서 중앙정부가 충청권으로 이전한다고 해도 여전히 중앙정부에 모든 권한이 집중되어 있다면, 비수도권 지역의 내생적 발전을 위해서는 아무런 도움이 안 될 것이다. 오히려 중앙정부가 물리적으로 이전하지 않는다고 해도 중앙정부의 권한과 기능이 지방정부로 과감하게 이양된다면, 사실상 중앙정부가 어디에 위치하느냐의 문제는 별로 중요하지 않을 것이다.

지방분권에 기초한 지역 발전을 유도하기 위해서는 근본적으로 지방행정체계를 실제 생활권을 중심으로 재편하여 지역 경영에 대한 ‘책임경영’ 체제를 도입하는 것이 중요하다. 이를 위해서는 현재 광역시`도와 시`군으로 이원화되어 있는 행정체계를 대도시권 중심의 생활권 단위로 재편, 일원화하는 방안 등을 진지하게 검토해 볼 필요가 있다. 이러한 국가 행정체계의 혁신은 정치적으로 관련 이해당사자들의 반발을 극복해야만 성공할 수 있는 매우 어려운 과제로서, 오히려 이와 같은 일에 국가 정책의 역량을 결집하는 것이 바람직하다.

수도 이전은 통일시대를 대비하여 검토되어야 한다.

수도 이전은 궁극적으로 민족의 염원이자 시대적 사명인 남북통일을 애써 외면한 채 이루어질 수 있는 문제가 아니다. 현재 수도권과 비수도권 지역간의 불균형 문제도 심각하지만, 통일 이후 한반도의 남`북 지역간 불균형 문제는 훨씬 더 심각할 것이다. 따라서 지금과 동일한 논리에 기초하여 장래에도 한반도 남`북간 지역균형발전을 위해 수도를 이전해야 한다면, 한 나라의 수도를 지역균형발전을 위해 두 번이나 이전하게 되는 우(遇)를 범할 수 있다.

정부는 남북통일이 불확실성을 안고 있고, 통일이 가시화되더라도 앞으로 최소한 20～30년간은 남북이 각자의 체제를 유지하는 과도기가 필요하므로 수도 이전은 여전히 유효하다는 주장을 펴고 있다. 그러나 한 나라의 수도 입지는 적어도 백년대계의 관점에서 접근되어야 할 문제이다. 하물며 한 동의 아파트도 건설한지 20년 밖에 지나지 않아 철거하면 사회적 자원의 낭비라고 하는 마당에, 백년 앞을 내다보지 못하는 수도 이전이란 엄두조차 낼 수 없다. 현재의 수도 이전을 정당화하기 위해 향후 100년 동안 통일이 이루어지지 않기를 기원할 수는 없지 않겠는가?

지금부터라도 통일 이후의 수도 입지 문제를 진지하게 논의하여야 한다. 사회 일각에서는 이미 개성, 철원 등의 입지가 거론되고 있는데, 이 중 개성은 통일한국 수도의 유력한 입지 후보지로 검토될 필요가 있다. 개성은 고려시대의 수도로서 민족적 상징성을 갖고 있다. 그리고 무엇보다 남북이 연방제 등의 과도기를 거친다고 하더라도 최소한 외교 등의 연방업무를 조정하기 위한 기구가 필요한데, 현실적으로 이러한 연방기구는 남북의 중간 지점에 설치될 수밖에 없을 것이다. 이렇게 연방기구가 입지한 곳은 통일 후 자연스럽게 수도로 승격될 수 있을 것이며, 이러한 점에서 개성은 이미 개성공단 등을 비롯하여 남북협력과 교류의 거점이 되고 있다. 또한 통일이 되면 한반도 북쪽의 많은 인구가 남쪽으로 유입되어 혼란이 야기될 가능성이 우려되고 있는데, 서울 북쪽에 위치하고 있는 개성은 북쪽의 유입인구를 차단, 흡수하는 역할도 담당할 수 있다. 나아가 서해안 지역에 위치하고 있는 개성은 동북아 환황해권 경제 허브로의 도약을 위한 국가 비전을 뒷받침할 수 있는 전략적 입지조건을 갖추고 있다.

충청권 이전은 오히려 수도권의 확산을 초래할 수 있다.

정부는 수도 이전 대상지역으로 ‘충청권'을 기정사실화하고 있으나, 과연 왜 반드시 ‘충청권'으로 수도가 이전하여야 하는지에 대해서도 곰곰이 따져볼 필요가 있다. 우리나라와 같이 좁은 국토에서 경부고속철도로 서울에서 불과 30분(천안)～49분(대전) 거리에 떨어져 있는 충청권으로 수도가 이전된다면, 이로 인해 현실적으로 가장 큰 반사이익을 누릴 지역은 서울과 충청권의 양쪽 방향으로 모두 접근성이 가장 좋은 수도권 남부지역이 될 것이다. 따라서 충청권으로의 수도 이전은 수도권 남부지역의 성장을 촉진하여 수도권의 확산 현상을 가속화시키는 결과를 초래하게 될 것이다. 이에 따라 서울에서 충청권에 이르는 거대 도시지역이 통합`연담화되면, 이는 현재의 수도권 보다 더욱 강력한 흡인력을 갖는 ‘블랙 홀(black hole)’로 작용할 수 있다. 이렇게 되면 특히 전라북도를 비롯하여 그나마 영`호남 지역의 발전잠재력마저 흡수함으로써 오히려 국토불균형 문제를 더욱 심화시킬 수 있다.

이 외에 수도권내 국지적인 지역간 불균형 문제도 더욱 악화될 수 있다. 현재도 수도권 내에서 경부축을 중심으로 한 수도권 남부(특히 남동부)지역이 상대적으로 비대하게 발전하여 수도권 남`북지역간 불균형 문제가 심각한 상태인데, 충청권으로의 수도 이전은 이러한 불균형을 더욱 심화시킬 것이다. 또한 서울 내에서도 수도 이전으로 인해 가장 큰 부정적인 영향을 받게 될 지역은 4대문안 도심이 될 것으로 예상되기 때문에, 서울의 강`남북 불균형 문제도 더욱 심각해 질 수 있다.

이러한 점에서 진정으로 지역균형발전을 위해서라면 차라리 서울에서 더욱 멀리 떨어져 있고, 특히 그동안 국토불균형 발전의 최대 피해지역이면서 낙후지역의 대표격인 호남지역으로 수도를 이전하는 것이 오히려 더욱 바람직할 수도 있다. 또한 이와 관련하여 진정으로 국토균형발전을 위해서는 충청권보다 영`호남지역이 비수도권 지역 투자의 전략적 거점으로서 더욱 중요한 역할을 담당할 필요가 있다. 앞서 언급한 바와 같이 충청권 지역의 성장은 수도권과 연담화되어 오히려 영`호남지역의 발전 잠재력마저 약화시킬 가능성이 있는 반면, 영`호남지역이 발전하면 영`호남과 수도권의 중간에 위치하고 있는 충청권 지역도 양측의 확산효과(spillover effects)에 의해 자연스럽게 발전이 촉진되어 국토균형발전의 파급효과를 제고할 수 있기 때문이다.


출처 자유기업원 ( http://www.cfe.org )