* 이 글은 자유기업원 '오피니언 리더스 다이제스트'(Opinion Leaders' Digest) 에서 전재한 것이다.

테러리즘은 인류의 안전을 위협하는 모든 국가의 공적 1호

오늘의 지구는 정치, 경제, 사회 문화면에서 거미줄처럼 하나의 생활권으로 상호 긴밀하게 연결된 하나의 공동체며 하나의 통일된 세계입니다. 지구상 어느 곳 어느 지역도 테러리즘에서 안전한 곳은 없습니다. 뿐 만 아니라 지구상에서 테러범죄가 일어나지 않는 날은 단 하루도 없습니다. 그 만큼 테러리즘은 지구촌 가족들과 모든 국가들의 안전을 해치는 공적 1호 입니다. 따라서 어느 나라 어느 국민도 안전보장 면에서 고립, 분리해서 살아갈 수 없습니다. 지구상 모든 국가들이 공동 협력해서 이 테러리즘을 뿌리 뽑아야 할 이유이기도 합니다.

고대이래 시대별로 각양각색의 테러리즘이 있어왔지만 2001년 9월 11일 미국 뉴욕 세계무역센터를 자살폭격한 9`11테러야말로 그이전의 모든 테러리즘과는 전혀 다른 차원의 신종 초대형 테러리즘이었습니다. 9`11테러는 사우디아라비아 출신 오사마 빈 라덴이 이끄는 테러조직 알카에다 테러리스트들이 저지른 테러범죄였음이 드러났습니다. 알카에다의 본거지는 폐쇄 고립국가인 아프가니스탄이었고 이 나라는 알카에다 테러조직과 공생관계며 테러조직의 후원국가이기도 했습니다.

9`11테러후 미국은 테러리즘 근절 및 예방과 자위권 차원에서 아프가니스탄과 이라크 등 두 번의 對테러전쟁을 치렀습니다. 이것이 자위권 행사냐 침략전쟁이냐를 둘러싸고 찬반논쟁이 분분합니다. 이런 찬반 논쟁은 전통적 국제법 이론과 9`11테러 후 새로운 국제질서 형성에 따른 신국제법이론에 대한 논쟁으로 이어졌습니다. 이 글에서는 9`11테러리즘과 신국제법 형성과정, 이를 둘러싼 찬반논쟁들을 검토해보겠습니다.

테러리즘의 정의

테러리즘 변천과정에서 보는 바와 같이 인류는 항상 테러리즘과 전쟁으로 인해 무수한 인명살상과 희생을 치러 왔습니다. 이런 비극을 예방, 억제하며 처벌하기 위한 국가간 정치적 법적 노력도 뒤따랐습니다. 2차대전 전에는 1937년 국제연맹을 중심으로 한 노력(테러리즘 방지 및 처벌을 위한 협약-Convention for the Prevention and Punishment of Terrorism)이 있었습니다.

2차대전 후 각국에서 테러리즘을 정의하기 위한 노력들이 계속 되었습니다. 이스라엘의 조나탄(Jonathan) 테러연구소와 미국의 ‘정보 및 감시법’, 그리고 국제법협회(ILA)이 테러리즘을 정의한 것들을 참고로 삼을 만 합니다.

이들 단체들의 테러리즘 정의의 공통점을 종합 보완하면, 첫째 테러리즘은 종교 이념과 영토 독립 등 정치적 동기와 목적을 가진 폭력의 행사며, 둘째 그 폭력은 주적은 물론 무고한 제3자 또는 민간인들과 건물 등을 겨냥한 것이고, 셋째 폭력은 고의적이며 조직적이어야 합니다. 넷째 폭력의 형태는 자살 등 자폭을 포함하여 민간인을 살상 인질 고문하거나 민간항공기와 선박의 하이재킹을 하는 것이며 테러공격 지역, 대상, 방법, 공격수단이 무차별 무한대입니다. 다섯째 폭력은 공포심을 유발해야 합니다. 여섯째 국제테러리즘은 테러행위의 원인 진행과정에 따라 2개국 이상의 국제적 요소가 개입하는 것 등입니다. 일곱째 테러리즘은 숨어서 범하는 얼굴없는 잔혹한 폭력범죄며 대상지역은 국경을 초월, 전지구상에 걸쳐 행사되고 있습니다. 여덟째 최근의 테러단체들은 알카에다처럼 국가단위의 조직과 명령체계 아래 수천 명, 수만 명 단위의 첨단 무장조직과 훈련, 자금조달, 통신, 국제적 연계 등을 갖추고 있습니다. 즉 테러리즘의 핵심적 개념은 주적은 물론 무고한 제3자와 비무장 민간인들을 겨냥하고 공포를 동반하며 무차별 무한대의 살상 파괴 폭력범죄를 행사하는 것이라고 할 수 있습니다.

미국의 아프가니스탄 무력공격은 침략에 대한 자위권 행사

9`11테러는 그 대규모성과 항공기를 첨단무기로 이용한 점, 동시에 미국의 상징인 무역센터, 국방부, 핏츠버그 상공 등 3개장소를 공격, 3천 명의 사망자와 수만 명의 중경상자를 내고 전세계 절반이상 국가들 국민들이 테러희생자로 포함돼 있었습니다. 그런 점에서 9`11테러는 범세계적 전쟁규모 무력공격이었습니다. 조지 W. 부시 대통령은 9`11테러 후 성명에서 이 사건을 아프니가스탄에 있는 오사마 빈 라덴과 그의 조직인 알카에다에 의한 것으로 단정하고 이들을 비호한 탈레반 정권의 빈 라덴 인도를 요구했습니다. 아프가니스탄 탈레반 정권은 증거 없다고 오사마 빈 라덴 인도를 거부하자 부시 대통령은 아프가니스탄의 탈레반 정권을 테러 지원국으로 보고 이에 대한 자위적 보복전쟁을 단행한 것입니다. 미국은 아프가니스탄을 무력공격하면서 이 전쟁을 자위권행사라고 주장했습니다.

미국과 영국정부는 2001년 10월 7일 시작한 아프가니스탄 무력공격에 관해 유엔안보리 의장 앞으로 보낸 서신에서 이 공격은 테러리스트와 이들을 비호한 정권에 대한 개별적 집단적 자위의 고유한 권리에 의거한 것이라고 설명했습니다. 테러리스트들을 은익 비호한 국가는 이미 테러범죄에 가담한 것이나 다름없다고 본 것입니다. 따라서 미국의 무력행사는 유엔 헌장 제51조에 의한 집단적 자위권 행사에 해당된다고 할 수 있습니다. 유엔안보리는 2001년 9월 12일 미국의 자위권을 명백히 승인하는 결의안을 통과시켰습니다. 수 일후 NATO는 NATO헌장 제5조를 인용하면서 9`11테러를 NATO회원국에 대한 무력행사로 규정했습니다. 9월 18일 미국 상하원은 모든 필요한 적절한 무력을 사용할 권한을 대통령에게 부여하는 합동결의안을 통과시켰습니다.

오사마 빈 라덴은 2001년 11월에 공개된 비디오 테이프에서 9`11테러는 자신들의 소행임을 분명히 시인했습니다. 오사마 빈 라덴은 1998년 8월 케냐와 탄자니아 미 대사관 테러공격의 용의자로 알카에다 대원들과 함께 이미 미국법정에 기소되었고 미국은 그들의 인도를 요구했으나 거부되었습니다. 유엔 안보리는 1999년 10월 15일의 결의(1267)에서 이러한 거부는 유엔헌장 제39조에 의한 평화의 위협이라고 규정했습니다. 오사마 빈 라덴이 평화의 위협자로서 다시 미국 본토를 공격함으로써 침략행위를 범했다고 할 수 있습니다. 결국 전쟁규모의 무력공격이라는 점에서 개인집단에 의한 주권국가에 대한 무력공격도 침략으로 간주해야 할 것이며 이에 대한 보복공격도 자위권 행사인 전쟁으로 보아야 할 것입니다.

9`11테러이전까지 국가와 국가, 국가와 반란단체 교전단체사이의 무력충돌만을 전쟁으로 보았으나 9`11이후부터는 국가와 대단위 테러조직간 무력충돌도 전쟁으로 파악하지 않으면 안 될 것입니다. 이것이 9`11테러후 등장한 신국제법 이론의 하나입니다.

미국 학자들(J Paust, Frederic L. Kirgis 등)도 미국의 아프가니스탄 공격은 자위권으로서 정당하다는 법논리를 폈습니다. 그들은 첫째 테러리즘은 헌장 제51조의 무력공격으로 간주할 수 있다고 했습니다. 둘째 국가가 테러행위를 묵인했다면 그 행위는 국가에 귀속될 수 있습니다. 셋째 무력사용은 외부공격과 동시가 아니라도 침략자에 대한 무력공격은 자위권입니다. 넷째 테러리스트들을 고의로 비호하거나 테러리즘을 묵인하는 국가에 대한 무력공격은 자위권 행사로 정당화 될 수 있습니다. 다섯째 테러공격을 명령했거나 이에 연루된 자들을 체포하기 위한 무력행사도 자위권이 될 수 있습니다. 여섯째 테러가 국가 아닌 개인집단에 의해 자행된 경우 그것이 국가급의 전쟁규모 무력공격이라면 그것을 전쟁으로 간주해야 합니다. 이들 학자는 9`11테러와 그 후의 국제안전보장 환경은 유엔헌장이 채택된 1945년 상정했던 전쟁형태와는 전혀 다른 모습의 무력충돌 상황이 전개되고 있다는 점을 들고 있습니다. 따라서 전통 국제법도 새로운 국제환경과 질서에 적합한 변화한 법논리에 따라야 한다는 것이 이들의 주장입니다.

지금까지 전쟁은 주권국가끼리의 무력투쟁으로 여겨졌지만 테러단체들과 국가간의 무력충돌도 전쟁개념에 포함시켜야 한다는 것입니다. 따라서 국제법상 전쟁개념도 지금 시점에 적합하게 수정이 불가피하다는 것입니다.

미국의 자위권 주장이 적법하지 않다고 반대하는 논리도 있습니다. 자위권이라면 무력공격과 동시 혹은 즉시 반격작전이 개시되어야 한다는 것입니다.(정당방위논리) 일반적 견해에 따르면 자위권은 무력공격이 발생하면 지체없이 그리고 즉시 행사되어야 하는 것으로 이해되고 있습니다. 그러나 국가조직이 아닌 사조직이 자행한 무력공격이고 영토와 얼굴없이 숨어서 하는 무력공격이기 때문에 피침국가가 즉시 또는 동시 반격하기란 현실적으로 불가능 합니다.

비국가조직 혹은 사조직에 의한 무력공격은 국가에 의한 공격과 전혀 다릅니다. 테러 피침국가는 그 공격이 누가 저질렀는가, 어떤 적절한 조치를 취해야 할 것인가를 손쉽게 결정하기 어렵습니다. 테러리스트들이 얼굴을 감추고 숨어서 몰래하는 폭력범죄이기 때문입니다. 피침(被侵)국가가 무력공격의 배후상황을 면밀하게 조사하고 그 침략을 방어하기 위해서는 어떤 수단과 방법을 동원하여야 할 것인가를 검토할 시간을 충분히 갖지 않으면 안됩니다. 미국이 9월 11일 테러를 당한 후 약 1개월만인 10월 7일 무력공격을 단행, 자위권을 행사한 시점은 적절한 숙고시간이라고 할 수 있습니다.

미국의 이라크 공격은 예방전쟁의 자위권 행사다

미국의 이라크 공격 명분과 목적은 첫째 對 국제테러리즘 전쟁이고 그 방법은 선제공격과 예방전쟁 입니다. 미국의 이런 전쟁명분과 목적은 2003년 3월 19일 이라크 무력공격 직전 조지 W 부시 대통령의 대국민 연설문에 구체적으로 나타나 있습니다. 둘째로 이라크를 후세인의 잔혹한 독재로부터 해방, 이라크 국민들에게 인권을 보장하는 자유와 민주주의를 가져다주기 위한 것입니다. 그렇게 함으로써 중동지역에 민주주의를 확산시켜 관용의 문화를 통해 이 지역에서 미국과 동맹국들을 반대하는 극단주의 테러리즘을 억제 예방하고 중동지역과 세계의 평화를 가져온다는 것입니다.

미국은 글로벌 테러리즘 억제를 위한 예방전쟁에서 먼저 독재자 후세인을 제거하고 대량살상무기를 파괴해야 한다는 목표를 설정했습니다. 후세인은 1990년 쿠웨이트 침공이래 12년간 유엔안보리 결의사항인 대량살상 무기 사찰과 무장해제를 거부하면서 대량살상무기를 은익해온 것으로 유엔과 미국은 판단한 것입니다. 미국은 후세인이 장차 대량살상무기를 테러리스트들에게 전달 할 가능성이 있으며 반미 테러리스트들은 이 대량살상무기로 미국 본토에서 제2의 9`11 테러리즘을 저지를 위험성이 있다고 판단했습니다. 따라서 부시 대통령은 개전 연설에서 본토 안보와 세계평화에 중대한 위협이 되는 미래 테러리즘을 억제, 예방하기 위해서 자위적 차원에서 이라크에 대해서 선제 예방공격을 단행했으며 이것이 국제 테러리즘에 대한 전쟁이라고 선언했습니다.

미국의 이라크 공격의 적법성 문제

미국의 이라크 공격이 유엔헌장과 국제법의 적법성이나 정당성을 갖추지 못했다는 의견이 아직은 우세한 편입니다. 전통적 국제법에 따르면 그렇다는 것입니다. 그러나 전통적 국제법에 메달리는 사람들은 9`11테러후 세계안전보장 환경은 근본적으로 변했다는 사실을 간과하고 있습니다.

당초 미국의 이라크 침공이 유엔 헌장이나 유엔 결의에 명확한 근거를 두고 있지 않아 적법성은 없다 할지라도 미국이 내세운 전쟁명분이 옳은 것으로 판명된다면 정당성은 확보할 수 있다고 볼 수 있습니다. 미국은 무력공격의 적법성 확보를 위해 유엔 안보리 결의안 통과를 추진했으나 프랑스 러시아 중국 등 안보리 상임이사국들의 반대로 중도 포기했습니다. 국가간 이해관계의 대립이 크게 작용했기 때문입니다.

코소보 전쟁의 경우 러시아의 거부권 행사 위협으로 유엔 안전보장이사회의 결의 없이 추진됐지만 전후 이 전쟁이 정당하지 않은 전쟁이라는 주장은 제기되지 않았습니다. 유엔 헌장이 인정하고 있는 무력사용의 요건은 임박한 위협에 직면해 자위권을 행사할 필요가 있거나 안보리가 승인했을 경우 등 단 두 가지입니다. 코소보 전쟁은 어느 쪽에도 해당되지 않아 ‘위법’이지만 세르비아의 인종청소 등 반인륜적 잔혹행위에 대한 국제사회의 응징이라는 명분이 있었고 이것이 성공했기 때문에 사후 정당성 시비에 휘말리지 않은 것입니다.

미국의 이라크 공격도 대량살상무기는 찾아내지 못했지만 당초 두 가지 명분중 하나인 독재자 후세인 제거와 독재체제 붕괴 그리고 자유와 개방적인 민주체제를 도입, 이라크 국민들에게 자결권을 회복시켜 주었다는 정당성을 들 수 있을 것입니다. 거기다 전통국제법에 따른 사전 적법성은 확보하지 못했지만 사후 적법성은 확보했습니다. 2003년 10월 17일 유엔안보리가 만장일치로 통과시킨 다국적군 파병결의안이 그것입니다.

또 미국과 연합군의 노력으로 독재자 후세인을 제거한 것은 국제법상 인도주의적 개입으로 정당한 것입니다. 미국은 군사행동으로 후세인 전제정권의 고문, 집단학살 등 반인륜범죄를 종식시키고 자유와 인권을 회복시켜 주었습니다. 이것은 유엔헌장과 유엔인권규약에도 합치하는 것으로서 인도주의원칙에서 일단 긍정적으로 평가할 만한 일입니다.

이라크 전쟁이 전통 국제법 등에서 문제는 있지만 후세인 독재정권 축출 이후 자유와 민주주의 창설과 중동평화 구축이라는 과제에서 보면 불가피한 점이 있습니다. 후세인 독재정권아래서 두 번의 침략전쟁과 독재와 집단적 아사로 수많은 인명피해가 있었고 후세인이 이웃국가와 자국민에게도 화학무기를 사용하고 잔혹한 고문과 테러를 제도화 하는 등 반인륜적 범죄를 범했기 때문입니다.

예방적 선제공격권의 법 이론은 천부적 자기보존권에 바탕한 것

‘악의 축’ 국가들과 테러리스트들은 미국에 대한 핵 테러를 위해 단말적 노력을 하고 있습니다. 그들은 핵무기 입수를 위해서 결사적입니다. 대규모 핵테러의 경우 미국은 지도상에서 거의 지워질 수도 있습니다. 미국은 거국적으로 이런 참극을 예방하지 않으면 안 될 사활적 과제를 안고 있습니다. 핵테러 참극은 유엔이나 동맹국도 막아주지 못합니다. 미국만이 1차적 예방책임이 있습니다. 그것도 미국 국민들의 신체 생명 안전보장을 책임진 조지 W 부시 대통령이 직접 부담해야 할 책임입니다.

오사마 빈 라덴은 미국 타도를 공언하고 목표로 삼고 있습니다. 타도대상에는 미국동맹국들도 포함돼 있습니다. 9`11테러후의 국가안보는 이처럼 그 이전과는 근본적으로 달라졌다는 인식이 미국 정부의 기본 시각입니다. 미국은 천부적 자기보존권→자위권→선제공격권→예방적 선제공격권의 정당성을 주장하고 있습니다.

세계평화 및 안전에 대한 1차적 책임은 유엔안보리가 지고 있지만 유엔은 그 역할에 실패했습니다. 9`11테러후 발생한 주권국가와 세계평화에 대한 심각한 위협과 도전에 대해서 유엔이 전통 국제법에 걸려 제대로 대응하지 못했습니다. 미국은 아프가니스탄과 이라크공격을 통해 자력구제 차원에서 그 공백을 독자적으로 메운 것입니다. 그래서 9`11테러 이전과 이후사이 전통 국제법과 새로운 전쟁규모의 테러리즘사이 법적 간극이 발생한 것입니다. 유엔은 이를 즉각 해결할 수 없었습니다. 미국은 천부적 자기보존권에 따라 외침과 미래 침략에 대한 자위권적 예방을 위해 이라크에 선제공격을 단행한 것입니다. 핵무기의 무차별적인 확산시대에 중동의 광신적 테러리스트들을 제거하기 위해 이것은 이해 할 수 있는 일입니다.

부시 대통령은 2003년 1월 연두교서에서 만약 위협이 갑자기 전면적으로 표면에 나타나도록 허용할 때 그 결과에 대해서 어떤 변명도 책임 전가도 이미 때늦은 것이 되고 말 것이라고 경고했습니다. 9`11테러가 이런 참상을 적나라하게 실증해 보였습니다. 사담 후세인의 이성과 자제력에 의존하는 것은 전략도 선택도 아니라고 볼턴 국무부차관도 맞장구쳤습니다. 볼턴 차관은 사담에게 적절한 기회가 주어지고 이득이 있다고 생각할 때 그는 미국에 엄청난 파멸을 위해 테러리스트 조직들에게 대량살상무기를 쉽게 전달했을 것이라고 주장했습니다. 그는 테러리즘 후원국가들은 대량살상무기와 미사일 발사체계들을 입수하기 위해서 공격적으로 노력하고 있다고 말했습니다.

9`11테러후 극도로 불안정한 국제안보환경은 새로운 국제정치질서를 낳고 새로운 국제정치질서는 새로운 국제법 이론의 등장을 불가피하게 만들었습니다. 이런 새로운 국제법 이론은 지금 형성되고 있고 시간에 흐름에 따라 법적 확신을 가지고 국제법에 편입될 것입니다. 대량살상무기이전과 판매 등을 효과적으로 예방하는 15개국 ‘대량살상무기확산금지체제’(PSI-Proliferation Security Initiative)도 앞으로 새로운 국제법 형성의 한 가닥으로 자리 잡을 것입니다.

여영무 (呂永茂, 남북전략연구소장, kayamt21@hanmail.net)