노무현 대통령은 지난 24일 방송기자클럽 회견에서 ‘통일수도’ 문제와 관련 “통일수도는 대단히 상징적으로 만들어질 것”이라면서 “판문점이나 개성 어디 일대에 서울이나 평양보다 규모가 작고 상징적으로 국가연합의 사무국, 의회 등이 만들어지고 대부분의 권한과 행정은 지방정부(양국 정부)에서 각기 해갈 것”이라고 말했다.

여기서 주목되는 것은 노무현 대통령이 '국가연합'이라는 말을 사용한 점과, '대부분의 권한과 행정'을 담당하는 '지방정부'의 존재를 언급하고 있다는 점이다.

사실 노태우 정권의 '한민족공동체 통일방안'에서 '남북연합' 단계를 성정한 이래 우리 정부는 통일에 이르는 과정에서 일종의 '연합'단계를 설정해 왔다.

그러나 '남북연합'이 북한의 '국가성'을 전제로 하는 '국가연합'을 의미하는 것은 아니었다.

국토통일원이 1989년 내놓은 <한민족공동체 통일방안>에서는 '남북연합은 1민족 2국가를 의미하는 국가연합이 될 수 없으며, 분단상황하 에서 완전한 통일실현시까지 통일을 추구하는 '잠정적 관계'라는 점에서 특수한 결합형태라고 하겠다'고 밝혔다.

국제법 학자인 김명기 전 명지대 교수는 남북한이 남북연합이나 '낮은 단계의 연방' 구성에 합의하고 이에 관한 조약을 체결할 때, '대한민국이 자신의 국가성을 인정하면서 북한을 국가로 승인하지 아니할 경우에는 대한민국이 북한을 국가로 승인하는 것이 아니므로 남북한의 연합(연방)은 완전한 의미의 '국가연합(confe dera tion)'이 아니며 , 이는 우리 헌법 제3조(대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다)에 위반되지 아니하지만, 대한민국이 북한을 국가로 승인할 경우에는 남북한의 연합(연방)은 완전한 의미의 '국가연합'이며, 이는 우리 헌법 제3조에 위반된다'고 주장한 바 있다 (월간조선 2001년 4월호 <연합제 혹은 낮은 단계의 연방제案의 違憲性 여부 - 『북한을 실체가 아닌 國家로 인정하면 헌법 위반』).
원로 헌법학자인 허영 전 연세대 교수도 '북한을 국가로 승인하는 내용의 언급을 하거나 그런 내용의 조약을 체결해서는 아니 된다. 북한은 휴전선 以北지역에 實在하는 또 다른 통치집단이기 때문에 우리와 대화하고 조약을 체결하는 당사자로 인정할 수는 있어도 절대로 국가로 승인해서는 아니 된다'고 단언했다 (월간조선 2002년 6월호 <對北 정책의 憲法的 한계>).


국회의 공청회를 거쳐 만들어지고, 국회의 결의에 의해 정당성을 얻은 한민족공동체 통일방안은 김영삼 정권에도 그대로 계승됐다.

DJ는 2001년 평양회담에서 ''연합제案'과 '낮은 단계의 연방제案'이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 하였다'고 규정하고 있는 6-15공동선언에 합의했다.
그는 당초에는 '연합제案'에 대해 자신이 전부터 주장해 오던 '3단계 통일론'에 의한 것이라고 주장했다 (2001년 6월16일 국무회의), 그러나 공식적으로 국가정책으로 채택되지 않은 私案을 가지고 공동선언에 합의했다는 비판에 부딪치자 그는 '노태우 정권 시절의 '남북연합'과 똑 같은 것'이라고 빠져나갔다 (2001년 6월17일 이회창 한나라당 총재와의 회견). 당시 통일부에서도 '우리 정부의 공식적인 통일방안은 노태우 정권 이래의 '한민족공동체 통일방안''이라고 밝혔다.
참고로 DJ의 3단계 통일론은 2~3단계에 대해선 구체적 설명 없이 1단계 국가연합 단계와 관련, ▲남·북한 지도자들의 정치적 결단만 있으면 바로 진입할 수 있으며 ▲연합정상회의, 연합각료회의와 그 사무국, 연합의회 등이 필요하다는 내용으로 되어 있다. 그는 평소 한반도 정세만 호전되면 국가연합은 불과 수년 내에도 성사될 수 있을 것이라고 말해왔다.

그런데 노무현 대통령의 입에서 '국가연합'이라는 말이 나온 것이다. 그의 발언은 김대중 전 대통령의 ‘국가연합-->연방-->통일’이라는 3단계 통일론에 근거한 것으로 보인다.
그가 말하는 '국가연합'이 북한의 '국가성'을 전제하는 것이라면, 그것은 앞에서 살펴 본 것처럼 우리 정부의 공식적인 통일방안인 '한민족공동체 통일방안'과 배치되는 것일 뿐 아니라, 대한민국을 한반도에서의 유일합법정부로 선언하고 있는 헌법 제3조에 반하는 것이다.

노무현 대통령이 '대부분의 권한과 행정'을 담당하는 '지방정부'의 존재를 언급하고 있는 점도 주목된다. '지방정부'라는 용어는 단순한 '국가연합' 단계를 넘어 하나의 중앙정부(연방정부) 아래에서나 가능한 표현이기 때문이다 (EU와 같은 '국가연합' 단계에서 영국,프랑스, 독일을 '지방정부'라고는 하지 않는다. EU는 '주권국가들의 연합체'이지, 중앙정부나 연방정부는 아니기 때문이다. 반면에 미국,독일, 러시아, 스위스 등 연방국가에서 연방을 구성하는 州정부는 '지방정부'로 표현한다).

만일 노무현 대통령의 '지방정부'발언이 '연방제'를 염두에 두고 있는 것이라면, 이 또한 위헌이라는 비판을 면할 수 없다. 헌법상 한반도의 유일합법정부인 대한민국을 헌법상 반란집단인 김정일 정권과 동열인 '지방정부'로 보는 것부터 대한민국 대통령이 할 말은 아니기 때문이다.

허영 전 연세대 교수는 '우리 헌법이 수용할 수 있는 통일국가의 실체적인 한계는 자유민주적인 통일 국가이거나, 아니면 기껏해야 국가연합의 차원을 넘어설 수 없다. 국가연합은 주권의 포기를 전제로 하지 않기 때문이다'면서 '그 단계를 넘어서 하나의 통일국가를 건설하는 단계에 들어서는 순간부터는 자유민주적 기본질서에 맞아야 한다는 헌법적 제약을 피해 갈 수 없다. 對北정책을 추진하고, 북한과 대화하고 협상하며 교류하는 과정에서 政略的으로라도 통일 후의 정치체제에 관해서 개방적인 자세를 취함으로써 자유민주주의 기본질서를 훼손하거나 포기할 수 있다는 입장을 취하는 것은 결코 헌법적으로 허용되지 않는다'고 했다 (앞의 글).

결국 노무현 대통령의 '국가연합'발언은 그것이 '국가연합'을 의미하건,'연방제'를 의미하건 간에 위헌이라는 비판을 면할 수 없을 것이다.