* 노무현 대통령의 '국가연합'발언의 위헌성에 대한 이해를 돕기 위해 김명기 전 명지대 교수가 월간조선 2001년 4월호에 기고한 글을 전재한다.

現 정부의 공식적 통일방안은 YS시절의 「민족공동체 통일방안」

6·15 남북공동선언은 제2항에서 『南과 北은 나라의 통일을 위한 南側의 「연합제案」과 北側의 「낮은 단계의 연방제案」이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 하였다』고 선언 하고 있다.
이에 대해 오늘날 『「연합제」 또는 「낮은 단계의 연방제」의 채택은 북 한이 對南적화통일전략을 포기하지 아니하는 한 채택할 수 없는 것』이라는 보수세력의 주장과 『연방제 통일을 실현해야 한다』는 급진세력의 주장이 대립되어 있다.

보수 세력의 주장은 첫째, 연방제의 채택은 북한에 의한 적화통일의 우려가 있다는 것, 둘째, 연방제의 채택은 북한을 국가로 승인하는 것으로 되어 이는 우리 헌법 제3조에 규정된 「영토조항」에 저촉되어 違憲(위헌)이라는 것이다.

제6공화국 정부가 1989년 제시한 「한민족공동체 통일방안」은 통일을 단계 적 과정으로 보고 그 제2단계인 중간과정으로 「남북연합」을 형성하도록 하고 있다. 이 「한민족공동체 통일방안」은 文民정부 시절인 1994년 8월1 5일 「3단계·3기조 통일정책」을 내용으로 하는 「민족공동체 통일방안」 으로 수정, 보완되었다.

金大中 대통령은 취임 이래 이른바 「햇볕정책」을 추진해 왔으나, 「민족 공동체 통일방안」의 승계 여부에 관한 대통령의 명시적 의사표명은 없었다 . 그러나 林東源(임동원) 당시 통일부 장관은 1999년 10월 26일 국회 본회 의에서 『「국민의 정부」는 남북연합의 제도화를 모색하고 있다』고 답변 한 바 있으며, 朴在圭(박재규) 통일부 장관은 2000년 6월22일 국회 통일외 교통상위원회에서 『現 정부의 통일방안은 「민족공동체 통일방안」을 계승 한 것』이라고 답변한 바 있다.

따라서 오늘에 있어서 우리측의 공식적 통일방안은 「민족공동체 통일방안 」이며, 이 통일방안은 남북연합을 내용으로 하는 종전 정부의 통일방안과 다를 바 없는 것이다. 이를 「남북공동선언」 제2항은 「南側의 연합제案」이라고 표시하고 있다.「연합제案」이란 표현은 「남북공동선언」에서 처 음으로 사용된 것이다.

1960년대 「남북연방제 통일방안」으로 처음 제의되었던 북한의 연방제 통 일방안은 1970년대의「고려연방제 통일방안」을 거쳐, 1980년대의 「고려민 주연방제 통일방안」으로 일단 완성되었다.

金日成은 1980년 10월10일 노동당 제6차 대회에서 행한 중앙위원회 사업총 화보고를 통해 연방제에 관한 「10大 施政(시정)방침」을 발표했다. 여기서 金日成은 종래 「과도적 조치」로서 주장하던 연방제를 「통일된 연방국가 」로 변경하여 주장하였다. 1991년 1월1일 金日成은 신년사를 통해 기존의 「통일 완성형 연방제 案」은 「점진적 또는 단계적 연방제案」으로 수정 될 수도 있다는 제의를 했다.

1997년 8월4일 金正日은 통일문제에 관한 북한의 입장을 집약한 「위대한 수령 金日成 동지의 조국통일 遺訓(유훈)을 철저히 관철하자」라는 논문에 서 「조국통일 3大 원칙」, 「고려민주연방공화국 창립방안」, 「全민족 大 단결 10大 강령」을 「조국통일 3大헌장」으로 규정하였다.

2000년 6·15 남북공동선언 제2항에서 北側은 「낮은 단계의 연방제案」이 라는 용어를 처음으로 사용했다. 이 「낮은 단계의 연방제안」은 1991년 1 월1일 金日成의 신년사를 통해 제시되고 1997년 8월4일 金正日의 「8·4 勞作(노작)」을 통해 확인된 연방제를 의미하는 것이다.

2000년 10월6일 북한은 「고려민족연방공화국 창립방안 제시 20돌 기념 평 양시 보고회」에서 안경호 祖平統 서기국장을 통해 『「낮은 단계의 연방제 」는 「1민족·1국가·2제도·2정부」의 원칙에 기초하되 남북의 現 정부가 정치·군사·외교권을 비롯한 현재의 기능과 권한을 그대로 보유한 채 민 족통일기구를 구성하는 것』이라고 발표했다.

南側의 「연합제案」과 北側의 「낮은 단계의 연방제案」의 공통성은 「연 방제의 채택」에 있다. 우리측의 「남북연합」은 연합기구의 구체적인 권한 과 기능에 따라 그 성격이 달라지겠지만 넓은 의미의 연방제의 한 형태임을 부인할 수 없으므로 이 방안은 北側의 「낮은 단계의 연방제案」과 같이 연방제의 채택을 제의한 것이다.
「연합제案」 또는 「낮은 단계의 연방제案」의 違憲性(위헌성) 여부를 검 토하기 위해서는 먼저 「남북기본합의서」체결의 위헌성 여부를 검토해 보 아야 한다.

국제법상 국가승인의 효과는 「상대적」인 것이다. 예컨대 대한민국은 대한 민국을 국가로 승인한 국가(예컨대, 미국)와의 관계에서 국가이나, 대한민 국을 국가로 승인하지 아니한 국가(예컨대, 쿠바)와의 관계에서 국가가 아 니다. 이와 마찬가지로 북한은 북한을 국가로 승인한 국가(예컨대, 중국)와 의 관계에서 국가이나 북한을 국가로 승인하지 아니한 국가(예컨대, 미국) 와의 관계에서 국가가 아니다. 따라서 대한민국은 대한민국을 국가로 승인 하지 아니한 북한과의 관계에서 국가가 아니며, 북한은 북한을 국가로 승인 하지 아니한 대한민국과의 관계에서 국가가 아닌 것이다.

南과 北은 「남북기본합의서」의 체결로 각기 상대방을 국가로 승인한 것이 아니다. 南과 北은 「남북기본합의서」의 체결로 각기 상대방을 국가로 승 인하는 효과를 배제하기 위해 同 합의서에 『쌍방 사이의 관계는 「나라와 나라 사이의 관계」가 아닌 「통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성 되는 특수관계」』라고 규정하고 있다(前文). 여기서 「나라와 나라 사이의 관계」가 아니라는 것은 대한민국의 입장에서 보면 대한민국은 국가이나 북한은 국가가 아니고, 또한 북한의 입장에서 보면 북한은 국가이나 대한민 국은 국가가 아니라는 뜻이다.

그러면 대한민국의 입장에서 볼 때 북한의 法的 實體는 무엇이고, 북한의 입장에서 볼 때 대한민국의 법적 실체는 무엇인가? 「남북기본합의서」는 이에 관해 어떠한 규정도 두고 있지 않다. 그러므로 남북한의 법적 실체는 일반 국제법에 의해 규명되어야 한다.

대한민국의 입장에서 볼 때 대한민국은 「중앙적 법률상의 정부(de jure c entral government)로 구성된 실체」, 즉 「국가」이고, 북한은 「지방적 사실상의 정부(de facto loeal government)로 구성된 실체」, 즉 「交戰단 체(belligerency)」인 것이다. 장차 대한민국과 북한 간에 평화협정이 체결 되게 되면 북한의 법적 실체는 「叛徒단체(insurgency)」로 변화하게 한다. 「남북기본합의서」의 체결로 南과 北은 각기 상대방을 「민족공동체의 구 성원」으로 인정한 것이다. 그러나 여기 「민족공동체의 구성원」이란 개념 은 법학적 개념이 아니라 사회학적·정치적 개념인 것으로, 이는 법적 개념 인 국가의 승인과 무관한 것이다.

요컨대, 南과 北은 「남북기본합의서」의 체결로 각기 상대방을 국가로 승 인한 것이 아니다. 따라서 대한민국은 「남북기본합의서」의 체결로 북한을 국가로 승인한 것이 아니므로, 이는 우리 헌법 제3조의 영토조항에 위반되 지 아니하는 것이다(헌법재판소 決定 1997. 16, 92헌바6·26, 「93헌바 34 ·35·36 참조).



북한을 국가로 승인하는 연합제案은 違憲

남북한이 南側의 「연합제案」이나 北側의 「낮은 단계의 연방제案」, 혹은 兩者(양자)를 절충한 방안에 의해 연합 또는 연방을 구성하기로 할 경우 이에 관한 남북한 간의 합의의 법적 성격은 「조약」이 될 것이다. 이 때 정해지게 되는 南과 北의 법적 지위는 다음과 같은 두 개의 유형 중 하나일 것이다.

첫째, 대한민국이 자신의 국가성을 인정하면서 북한을 국가로 승인하지 아 니하고, 북한도 그들의 국가성을 인정하면서 대한민국을 국가로 승인하지 아니한다. 이 경우는 대한민국이 북한을 국가로 승인하는 것이 아니므로 남 북한의 연합(연방)은 완전한 의미의 「국가연합(confederation)」이 아니며 , 이는 우리 헌법 제3조에 위반되지 아니한다.

둘째, 남북한이 상대방을 국가로 승인한다. 이 경우는 대한민국이 북한을 국가로 승인하는 것이므로 남북한의 연합(연방)은 완전한 의미의 「국가연 합」이며, 이는 우리 헌법 제3조에 위반된다.

「민족공동체 통일방안」은 다음과 같이 남북연합에 있어서 남북한의 관계 를 「국가간의 관계」로 보고 있지 않다.

< 이러한 기본적인 틀 안에서 南과 北은 「민족공동체」라는 하나의 지붕 밑에 연합의 형태로 연계됨으로써 잠정적으로 「국가 간의 관계」가 아닌 「민족 내부의 특수관계」를 가지게 되며, 안으로는 상호 간의 관계를 협의 ·조절하고 밖으로는 소모적 경쟁을 지양하고 민족이익을 추구해 나갈 수 있을 것이다.

남북연합은 1민족 2국가를 의미하는 국가연합이 될 수 없으며, 분단상황하 에서 완전한 통일실현시까지 통일을 추구하는 「잠정적 관계」라는 점에서 특수한 결합형태라고 하겠다(국토통일원, 「한민족공동체 통일방안」, 19 89, pp. 24-25).

이상과 같이 「한민족공동체 통일방안」이나 「민족공동체 통일방안」에 의 하면 「민족공동체헌장」을 채택하여 남북연합을 형성하는 경우에도 대한민 국이 북한을 국가로 승인하는 것은 아니므로 남북연합의 채택은 우리 헌법 제3조에 위반되지 아니한다. 「낮은 단계의 연방제」의 경우 南과 北이 각 기 상대방을 국가로 승인하는 것인지에 관해 北側이 아직까지 어떤 제의도 한 바 없으므로 이는 명백하지 않다.●