* 노무현 대통령의 '국가연합' 발언의 위헌성에 대한 이해를 돕기 위해 기자가 월간조선 2000년 8월호에 기고했던 글을 전재한다.

憲法을 무시하는 統一 논의
- 『憲法上의 自由 확대가 통일이다』


領土조항 / 6·25가 「事變」인 이유

한나라당은 지난 6월 말에서 7월 초 사이 『대한민국의 영토는 한반도와 그 부속 島嶼(도서)로 한다』고 되어 있는 헌법 제3조의 개정문제를 놓고 한 바탕 保革(보혁) 논쟁을 치렀다. 6월22일 睦堯相(목요상) 정책위원회 의장 이 당내 모임에서 『남북관계의 변화에 따라 헌법 제3조의 개정문제를 검토 할 것』이라고 한 것이 발단이었다. 睦의장은 자신의 발언 내용이 보도되자 그 말을 주워 담았지만, 6월22일의 한나라당 의원총회, 7월7일의 남북문제 관련 의원 연찬회에서도 논란거리가 되었다. 이 논쟁은 『지금은 헌법 제 3조의 개정을 논할 시점이 아니지만, 이 문제에 대한 토론이 폐쇄적이어서 는 안된다』는 선에서 일단락되었는데, 헌법 제3조의 개정 문제가 정치권에 서 공론화되기 시작했다는 의미를 갖는다.
정치권에서 헌법 제3조의 개정문제가 거론된 것은 이번이 처음은 아니었다 . 金大中(김대중) 대통령이 이미 1991년 9월25일 미국외교협회 초청 조찬모 임 등에서 『남한은 한반도 「전체」를 영토로 주장하는 것을 포기해야 한 다』고 주장한 바 있기 때문이다. 金대통령은 이른바 「3단계 통일론」에서 도 제1단계인 南北聯合(남북연합)의 前期(전기)에 헌법 제3조를 개정할 것 을 거듭 주장했으나, 별다른 관심을 끌지는 못했었다. 그러던 것이 金大中 대통령의 訪北을 계기로 헌법 제3조의 개정문제가 수면 위로 급부상하게 된 것이다.


6·25가 「事變」인 이유

대한민국 헌법은 1948년 제정 이래 줄곧 『대한민국의 영토는 한반도와 그 부속 도서로 한다』고 규정해 왔다(제헌 당시에는 제4조). 제헌헌법의 기초자인 兪鎭午(유진오) 박사는 생전에 자신의 저서 「헌법 解義(해의)」에서 『대한민국 헌법은 결코 남한에만 시행되는 것은 아니고 우 리나라 고유의 영토 전체에 시행되는 것이라는 것을 명시하기 위하여 특히 本條(본조)를 설치한 것』이라고 설명했었다. 즉, 대한민국 헌법은 제정 당시부터 분단국 헌법이 아니라 한반도 전체에 적용되는 헌법으로 구상되었 던 것이다. 이는 다른 한편으로는 국가와 국민들에게 통일을 현실화하기 위 해 노력할 의무를 부과하면서, 통일은 현행 대한민국 헌법체제하에서 이루 어질 것임을 의미하는 것이기도 했다.
헌법 제3조의 규정에 의하면 북한지역은 대한민국의 일부로서 대한민국의 主權(주권)이 미치고, 이에 反하는 어떠한 주권적 실체의 존재도 부인된다 . 따라서 북한 공산정권은 당연히 「정부를 僭稱(참칭)하는 反國家團體(반 국가단체)」 내지 「叛亂集團(반란집단)」에 불과한 것으로, 북한지역은 반 국가단체에 의해 불법적으로 강점된 「未收復(미수복) 지역」으로 규정될 수밖에 없다. 종래 6·25를 「戰爭(전쟁)」이 아니라 「事變(사변)」이라고 명명했던 것도 위와 같은 헌법규정에 입각하여 북한정권을 「국가」가 아 닌 「반란집단」으로 보는 시각의 반영이었다.

이러한 의식은 『북한지역은 대한민국의 영토에 속하는 한반도의 일부를 이 루는 것이므로 이 지역에는 대한민국의 주권이 미칠 뿐, 대한민국의 주권과 부딪치는 어떠한 주권의 정치도 法理上(법리상) 인정될 수 없다』고 한 대 법원 판례에서도 확인된다(大判 1961.9.28, 4292 行上 48).

「UN 감시하 대한민국 헌법절차에 따른 북한지역에서의 자유 총선거 실시」 라는 제1공화국의 통일방안도 이러한 헌법정신에 의거한 것임을 알 수 있다.

平和的 統一 조항은 維新憲法부터

헌법적으로 분단현실을 받아들이기를 거부하는 이러한 태도는 1972년 維新 (유신)헌법에 이르러 변화를 보이게 되었다.
유신헌법은 그 前文(전문)에서 「조국의 평화적 통일의 역사적 사명에 입각 하여 자유민주적 기본질서를 더욱 鞏固(공고)히 하는 새로운 민주공화국을 건설함에 있어서…」라고 규정한 것을 비롯하여, 제35조 통일주체국민회의 , 제43조 3항 대통령의 의무, 제46조 대통령 취임선서 등에서 「조국의 평 화적 통일」을 규정함으로써 분단 현실을 처음으로 헌법에 반영하기 시작했 다. 이는 1972년 7·4 공동성명이나 동서 데탕트 등 내외 환경의 변화를 헌 법적으로 수용한 것이다.

헌법이 「조국의 평화적 통일」을 명시적으로 언급함에 따라 정부의 對北( 대북)정책도 보다 적극성을 띠기 시작했다. 1973년의 6·23 평화통일외교정 책 선언, 1974년 1월18일 및 1974년 8월15일 광복절 기념사에서의 남북불가 침협정 체결 제의 등이 그것이다. 이는 또한 1970년대 초반 이후 우리의 국 력이 북한을 앞지르게 된 데 따르는 자신감의 표현이기도 했다. 그러나 이 러한 헌법적·정책적 변화에도 불구하고 종전의 영토조항은 그대로 유지되 었다.

제5공화국 헌법상의 통일 관련 조항들은 통일주체국민회의 대신 평화통일정 책자문회의를 두고(제68조 1항), 대통령의 국민투표 附議權(부의권)의 例示的(예시적) 사항으로 「통일에 관한 주요 정책」을 명시한 것을 제외하면 유신헌법과 큰 차이가 없었다.

제5공화국 정부는 1982년 1월22일 남북한기본관계잠정협정 체결, 민족통일 협의회에서 통일헌법 草案(초안) 마련 등을 내용으로 하는 「민족화합 민주 통일 방안」을 내놓았다. 통일헌법 제정방식의 통일방안이 우리 정부에 의 해 제시된 것은 이때가 처음이었다. 이때까지만 해도 헌법상의 영토조항에 관해서는 별다른 이의 제기가 없었다.

그러나 1980년대 후반에 들어서면서 상황은 서서히 변하기 시작했다. 특히 1988년의 7·7선언, 1991년 남북한 UN 동시가입과 남북기본합의서 채택 등 내외상황의 변화는 헌법학자들 사이에서 영토조항에 대한 새로운 해석론이 활발하게 전개되는 계기가 되었다.

영토조항 개정은 「철없는 소리」

그런가 하면 현실에 맞지 않는 영토조항을 삭제하거나, 또는 현실에 맞게 대한민국의 국가권력이 현실적으로 미치는 범위로 영토의 범위를 축소 규정 하는 식으로 수정해야 한다는 주장도 있다.
李東眞(이동진·63) 아태평화재단 연구실장은 『대한민국과 조선민주주의인 민공화국이 동시에 UN가입을 했으면 이는 서로 상대방이 주권국가임을 사실 적으로 인정한 것』이라면서 『대한민국의 주권이 현실적으로 휴전선 이북 에 미치지 못하고 있는 상황에서 한반도 전체를 대한민국의 영토로 규정하 고 있는 헌법 제3조는 말도 안되는 허상』이라고 주장했다. 영토조항을 그 대로 고집하면 남북한간의 교류도 되지 않을 것이며, 헌법을 고치지 않으면 서 어떻게 그 밑의 보안법 등을 고치겠느냐는 것이다.

그러나 이러한 주장에 대해서는 반론도 만만치 않다. 우선 헌법재판소부터가 『비록 남북한이 UN에 동시 가입하였다고 하더라도 이는 UN헌장이라는 多邊(다변)조약에의 가입을 의미하는 것이다. UN헌장 제4조 1항의 해석상 신규 가맹국이 UN이라는 국제기구에 의하여 국가로 승 인받는 효과가 발생하는 것은 別論(별론)으로 하고, 그것만으로 곧 다른 가 맹국과의 관계에 있어서도 당연히 상호간에 국가 승인이 있었다고는 볼 수 없다는 것이 현실 국제정치의 관례이고 국제법상의 通說的(통설적) 입장이 다』고 判示(판시)하고 있다 (憲裁 1997.1.16, 92 헌바 6등). UN 동시 가입 이 곧 남북한 상호간의 국가승인을 의미하지는 않는다는 것이다. 「헌법을 생각하는 변호사 모임」의 총무이사인 林炚圭(임광규·61) 변호사 에게 『한나라당 일각에서 나오는 영토조항 개정 논의에 대해 어떻게 생각 하느냐?』고 물어 보았다.

林변호사는 대뜸 『그것은 철없는 얘기다. 기사에다 「철없는 소리」라고 써도 좋다』면서 펄쩍 뛰었다. 林변호사는 우리가 영토조항을 수정하여 대 한민국의 영토를 휴전선 이남으로 한정하면 단기적으로 한반도 전체를 포괄 하는 헌법체제를 갖는 것은 북한뿐이 되고, 이는 대한민국의 「臺灣化(대만 화)」로 이어진다고 보았다. 오늘날 중국은 대만을 포함하는 전체 중국에 대한 유일한 주권을 주장하는 반면, 영토조항을 삭제한 대만은 전체 중국에 대한 주권을 주장하기는커녕 대만에 대한 주권을 주장하기에도 급급해 하 고 있는데, 헌법 제3조를 개정하면 그러한 상황이 한반도에서도 벌어지게 된다는 것이다.

林변호사는 북한이 이에 상응하는 조치를 취할 경우 장기적으로는 더욱 위 험한 결과가 초래될 수도 있다고 보았다. 이 경우 남북한에는 두 개의 주권 국가가 존재하게 되는데, 북한에서 인민들이 抵抗權(저항권)을 행사하고 나서 북한 爲政者(위정자)들이 궁지에 몰리게 되었을 때, 그들이 중국에 合倂(합병)을 자원한다고 해도 우리는 개입할 여지가 없게 된다는 것이다.

헌법 제3조는 통일 조장하는 조항

영토조항이 남북교류의 걸림돌이 된다는 주장에 대해서도 반론을 제기하는 이들이 적지 않았다.
평소 헌법 제3조에 대한 脫冷戰的(탈냉전적) 해석을 강조하던 許營(허영· 64·연세대헌법학) 교수도 6월26일자 조선일보 時論(시론)에서 『영토조항 을 고친다고 당장 통일이 되는 것도 아닐 터인데 우리 영토가 휴전선 이남 이라고 못박아 북한을 법적인 외국으로 만드는 역사적 과오를 범해서는 안 된다. 북한이 또다시 豹變(표변)했을 때 영토조항의 개정이 갖는 국제법적 인 파급효과도 생각해야 한다』라고 주장했다.

崔大權(최대권·63·서울대 헌법학) 교수는 헌법 제3조에 대한 보다 적극적 인 해석을 시도하고 있어 눈길을 끈다. 헌법 제3조는 결코 통일을 방해하는 조항이 아니라 오히려 이를 조장하는 조항이라는 것이다. 만일 북한체제가 붕괴하여 북한 주민이 남한에 합류하는 통일의 경우에는 대한민국이 북한 지역에 대하여 법적·잠재적으로만 가지고 있던 주권적 권력이 顯在化(현 재화)하게 되고, 헌법의 개정이나 독일의 경우처럼 「가입」의 필요도 없이 사실적 지배력을 당연히 행사할 수 있다는 것이 그 이유였다. 국가보안법 등의 개폐를 위해 영토조항의 수정이 필요하다는 주장에 대해서 도 崔교수는 『국가보안법의 폐기를 위하여 그 근거 조항인 헌법 제3조가 개정·삭제되어야 한다는 논리는 있을 수 없다』고 반박한다. 헌법의 하위 규범인 법률에 대하여 헌법을 개폐하는 효력을 인정하는 것과 같은 결과를 가져 오기 때문이라는 것이다. 이와 함께 崔교수는 『헌법 제3조가 마치 통일의 진정한 장애 요인이나 되는 듯이 그 개정·삭제를 그렇게 쉽게 이야 기하는 것은 헌법 경시 사상의 발로 이외에 아무것도 아니다』라고 비판한 다(헌법학 강의, 박영사, 1999, 101쪽).

보안법 폐지는 赤化통일의 걸림돌을 치우자는 것

헌법 제3조의 영토조항과 不可分(불가분)의 관계에 있는 것이 국가보안법이 다. 북한을 「정부를 참칭하거나 국가를 變亂(변란)할 것을 목적으로 하는 국내외의 結社(결사) 또는 집단」, 즉 「반국가단체」로 규정하고 있는 국 가보안법의 헌법상의 근거가 바로 헌법 제3조의 영토조항으로 이해되어 왔 기 때문이다.
金大中 대통령의 訪北 이후 국가보안법의 개폐를 주장하는 목소리는 더욱 거세지고 있다. 7월7일 국회 교섭단체 대표연설에서 새천년민주당의 徐英勳 (서영훈) 대표는 국가보안법을 「냉전시대의 산물」로 규정지으면서 재검토 가 필요하다고 말했다. 韓勝憲(한승헌) 변호사는 金大中대통령의 訪北은 『 국가보안법의 눈으로만 본다면 온통 「反국가적 범죄」에 다름 아니다. … 최고 권력자가 나서면 「역사적 결단」이 되고, 국민이 나서면 「反국가적 범죄」라는 圖式(도식)은 모순이다』라면서 국가보안법 폐지의 필요성을 역설했다(한국일보 6월20일字 「아침을 열며」).

그러나 이에 대해 林炚圭 변호사는 『대통령이 대한민국의 존립을 해하거나 , 대한민국의 자유민주적 기본질서를 파괴하기 위해 북한에 다녀온 것이 아 닌 이상, 대통령의 訪北은 보안법에 저촉되지 않는다. 그런 주장은 국가보 안법을 파괴하려는 궤변에 지나지 않는다』고 반박했다. 林변호사는 이와 함께 『국가보안법을 폐지하는 것을 인권처럼 이야기하는데, 보안법은 북한 의 공산전체주의체제를 남한 땅에도 이식하려는 행위를 처벌하려는 것이다 . 국가보안법이야말로 대한민국 4500만의 인권, 더 나아가 한반도 7000만명 의 인권을 지키는 보루이다. 국가보안법을 폐지하자는 운동은 「통일의 걸 림돌」을 제거하자는 것이 아니라, 「赤化(적화)통일의 걸림돌」을 제거하 자는 것에 불과하다』면서 『국가보안법은 평화무드처럼 보이는 이 시대에 도 필요하지만, 통일이 되어도 필요하다』고 강조했다.

헌법재판소도 『국가의 존립·안전과 국민의 생존 및 자유를 수호하기 위하 여 국가보안법의 해석·적용상 북한을 反국가단체로 보고 이에 동조하는 反 국가활동을 규제하는 것 자체가 헌법이 규정하는 국제평화주의나 평화통일 의 원칙에 위반된다고 할 수 없음』을 분명히 하고 있다(憲裁 1997.1.16, 92 헌바 6등).


脫北者 보호를 위해서도 필요 / 자유민주적 기본질서란 무엇인가

헌법 제3조는 脫北者(탈북자) 보호문제와도 관련된다. 원로 헌법학자인 金哲洙(김철수·67·탐라대 총장) 교수는 『현실적으로 영 토조항이 통일정책의 추진에 장애가 되지는 않고 있다』면서 『특히 북한 동포들을 우리 국민으로 보호하기 위해서라도 영토조항은 계속 존속될 필요 가 있다』는 점을 강조했다.
대법원도 북한 공민증을 소지한 在中(재중)동포 李英順(이영순)씨 사건에서 『헌법 제3조 규정의 취지에 비추어 북한 주민은 대한민국 국민으로 인정 해야 한다. …헌법상 북한지역도 대한민국의 영토인 만큼 북한에서 발급한 해외공민증을 갖고 있더라도 대한민국 국적의 취득과 유지에 아무런 영향 을 받지 않는다』고 밝힌 바 있다(1996.11.12, 96누1221). 헌법 제3조는 정 부가 1997년 제정, 시행하고 있는 「북한 이탈 주민의 정착 및 지원에 관한 법률」의 헌법적 근거이기도 하다.


자유민주적 기본질서란 무엇인가

통일문제와 관련하여 영토조항과 함께 가장 핵심을 이루는 헌법조항은 『대 한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 통일정책을 추진 한다』고 한 헌법 제4조이다. 이 조항은 1987년 개헌 당시 『국가는 민족통 일을 지향하고, 평화적 통일정책의 수립·시행을 위하여 노력한다』고 한 통일민주당의 案(안)을 수정·보완하여 헌법에 명문화한 것이다. 여기서 특히 유의해야 할 것은 위에서 말하는 「자유민주적 기본질서」의 내용과 이 「자유민주적 기본질서」가 우리 헌법에서 차지하는 위치이다. 「자유민주적 기본질서」란 본디 서독 기본법과 헌법재판소의 판례를 통하 여 정립된 개념이다. 특히 1952년 10월 독일연방헌법재판소가 新나치주의 정당인 사회주의국가당(SRP)의 해산 결정에서 판시한 내용은 자유민주적 기 본질서의 意義(의의)에 관하여 많은 것을 생각게 해준다.

『자유민주적 기본질서의 기초가 되어 있는 것은 인간은 창조 질서 내에서 고유의 독자적 가치를 지니며, 자유와 평등은 국가적 통일의 항구적 기본 가치라는 생각이다. 그러므로 자유민주적 기본질서는 價値拘束的(가치구속 적)인 질서이다. 이는 인간의 존엄과 자유와 평등을 거부하는 배타적인 통 치권력으로서의 전체주의국가의 반대 개념이다. …그러므로 자유민주적 기 본질서는 모든 폭력적 지배와 恣意的(자의적) 지배를 배제하고, 그때 그때 의 다수 의사에 따른 국민의 自己決定(자기결정)과 자유 및 평등에 기초하 는 法治國家的(법치국가적) 통치질서를 말한다.

이 질서의 기본적 원리에는 적어도 다음과 같은 것이 포함되어야 한다. 기 본법에 구체화되어 있는 기본적 인권, 특히 생명권과 인격의 자유로운 發顯權(발현권)의 존중, 국민주권, 권력분립, 정부의 책임성, 행정의 合法律性 (합법률성), 사법권의 독립, 複數(복수)정당제의 원리와 헌법상 야당을 결 성하고 활동할 권리를 포함하는 모든 정당에 대한 기회균등…』 우리 헌법재판소도 이러한 독일연방 헌법재판소의 견해를 거의 그대로 수용 하여 자유민주적 기본질서를 개념짓고 있는데 (1990.4.2, 89 헌가 113), 특 히 「사유재산과 시장경제를 골간으로 한 경제질서」를 자유민주적 기본질 서의 내용으로 덧붙이고 있는 점이 독일의 경우와 다르다.

이 자유민주적 기본질서는 헌법개정에 의해서는 물론 새로운 헌법의 제정에 의해서도 훼손할 수 없는 우리 헌법의 핵심적인 내용에 해당한다.

흡수통일은 헌법의 요구

張永洙(장영수·40·고려대 헌법학) 교수는 『헌법 前文 등에서 요구하는 「평화적 통일」이 통일정책의 방식상의 한계를 규정한 것이라면, 헌법 제 4조의 「자유민주적 기본질서」는 통일정책의 내용적 한계를 이룬다. 또 자 유민주적 기본질서에 반하는 국가권력의 행사, 국가질서의 형성은 허용되지 않는 까닭에 이 자유민주적 기본질서는 통일과정에서는 물론 통일 후 형성 될 새로운 국가질서 속에서도 항상 존중되어야 한다. 통일 국가의 헌법은 그것이 현행 헌법의 확대 적용이든, 아니면 새로운 헌법의 제정이든 간에 자유민주적 기본질서에 입각한 헌법이어야 하는 것이다』라고 주장한다(「 통일헌법 논의의 의의와 필요성」). 한마디로 헌법 제4조는 공산주의나 인 민민주주의, 민중민주주의에 입각한 통일이 아닌, 자유민주주의에 입각한 통일을 요구하고 있는 것이다.
그렇다면 우리 헌법 제4조는 사실상 「吸收(흡수)통일」을 요구하고 있는 것은 아닐까? 만일 그렇다면 이러한 요구와 한사코 『흡수통일은 하지 않겠 다』는 정부의 公言(공언)은 背馳(배치)되는 것은 아닐까?

金善擇(김선택·42·고려대 헌법학) 교수는 『金大中 정부의 통일정책 중 「흡수통일의 배제」를 선언하고 있는 점은 憲法合致性(헌법합치성) 여하를 따져 보아야 할 것』이라고 주장한다. 정부가 배제하는 흡수통일이 「북한 주민의 의사를 무시하고 남한 주민이 자기의 의사를 관철한다」는 의미라 면 문제가 없겠지만, 흡수통일의 의미를 대한민국이 중심이 되어 북한을 수 용하는 -예컨대 북한 주민이 자결권을 행사하여 대한민국에 합류하는 식의 - 여하한 통일방식도 포함하는 것으로 이해한다면 헌법적으로 문제가 될 수 있다는 것이다 (「헌법과 통일정책」-제1회 한국법학자대회 논문집).

통일 위해 북한의 민주화는 필수조건

李相禹 교수는 『우리가 통일을 위해 이념을 바꿀 수 없다면 통일의 길은 북한이 민주화되는 수밖에 없다』면서 흡수통일을 『북한이 민주화된 다음 에 통일을 하겠다는 것』이라고 규정지었다. 헌법 제3조의 영토조항, 제4조 의 통일조항은 暗默的(암묵적)으로 흡수통일을 요구하는 것이 아닌지 물어 보자, 李교수는 단호한 목소리로 『헌법 제3조와 제4조는 암묵적으로가 아 니라 「명백히」 흡수통일을 요구하고 있는 것이다. 우리의 통일은 그것밖 에 없다는 것이 헌법의 요구이고, 국민의 컨센서스다』라고 강조했다. 우리 헌법재판소는 1990년대에 들어와 『자유민주적 기본질서에 입각한 통 일을 위하여 때로는 북한을 정치적 실체로 인정하는 것이 불가피하고, 북한 집단과의 접촉·대화 및 타협하는 과정에서 때로는 그들의 주장을 일부 수 용하여야 할 경우도 나타날 수 있다』는 점을 인정하고 있다. 그러면서도 헌법재판소는 이는 『「자유민주적 기본질서에 危害(위해)를 주지 않는 범 위 내」에서 이루어져야 하고, 헌법 前文과 제4조에서의 통일은 대한민국의 존립과 안전, 자유민주적 기본질서에 위해를 주는 것도 아니며 오히려 그 에 바탕을 둔 통일』임을 강조하고 있다(헌재 1990.4.2, 89헌가113). 李相禹 교수는 헌법 제3조와 제4조의 관계를 이렇게 정리했다.
『헌법 제3조에 의하면 북한은 대한민국에 대한 반란단체에 불과한 것이 된 다. 가령 제주도에서 반란이 일어나 대한민국의 통치권이 현실적으로 미치 지 못하고 있다고 하자. 그렇다고 제주도가 대한민국의 영토가 아닌 것이 되나? 그 반란을 평화적인 방법으로 수습하겠다고 하는 것이 영토조항과 모 순되나? 북한의 경우도 마찬가지이다. 북한에는 실질적으로 통치권이 미치 지 못하고 있기는 하지만 대한민국의 영토라는 것이 헌법 제3조의 의미이다 . 그리고 북한지역에 대한 통치권의 회복은 평화적인 방법으로 달성하겠다 는 것이 헌법 제4조이다』

金大中 대통령은 그의 「3단계 통일론」에서 자주·평화·민주의 3대 원칙 을 제시한 바 있다. 이번 남북공동선언을 보면 이 가운데 自主의 원칙은 반 영되었지만, 나머지 두 원칙은 제대로 반영되어 있지 않음을 볼 수 있다. 물론 「민주의 원칙」과 관련하여 金대통령은 기회 있을 때마다 민주주의와 시장경제의 원칙을 강조해 왔다. 「3단계 통일론」에서도 제2단계의 「남 북연합」에서 제3단계의 「연방」으로 진입하기 위해서는 북한이 複數 정당 제와 자유선거, 시장경제체제를 받아들여야 한다고 주장하고 있다.

金대통령의 통일론 / 남북대화 공개 주장했던 DJ

金대통령은 일찍이 在野(재야)시절 『남한조차도 통합하지 못하고 있는 全斗煥(전두환)에게 어떻게 남북한을 통합시키기를 기대할 수 있겠는가? 북한 이 全斗煥 정권을 남한 국민의 정당한 대표로 인정하기를 단호히 거부하고 있는데 어떻게 그가 통일을 이룩할 수 있겠는가? 全斗煥 정권이 민주화되 어 국내의 통합과 連帶(연대)를 이룩해야만 비로소 북한을 설득하여 통일을 위해 협력하도록 만들 수 있다(1983년 5월13일 미국 버클리대학 세미나)』 고 말했었다. 金대통령은 全斗煥 정권의 민주화가 先行(선행)되어야 남북한 의 대화와 협력도 가능하다고 보았던 것이다.
그러나 金대통령이 金正日(김정일) 체제를 겨냥, 『북한의 체제가 민주주의 와 시장경제로 이행해야 남북한의 대화와 협력이 가능할 것』이라고 강력히 요구했다는 이야기는 寡聞(과문)의 탓인지는 몰라도 아직껏 들어 보지 못했다. 金대통령은 1991년 7월 「月刊朝鮮」과의 인터뷰에서 기자가 「통일국가의 이념적 正體性(정체성)」에 대해 묻자 『우리로서는 자유민주주의를 희망 하고 있지만, 내가 관심을 갖는 것은 통일의 제1단계이다. …어떤 체제를 선택할지는 그때 사람들에게 달려 있다. 바꿀 권리도 다음 세대의 몫이라고 본다』고 대답했었다.

이에 대해 李相禹 교수는 『金大中 대통령은 자유민주주의 기본질서와 대한 민국을 객관화·상대화하고 있다. 통일을 위해서라면 이념도 포기할 수 있 다는 생각이 깔려 있다』고 비판했다.

金大中씨는 1993년 10월호 월간조선과의 인터뷰에서 비로소 『통일은 자유 민주주의 체제·시장경제로의 통합이다』라고 못박았다.


남북대화 공개 주장했던 DJ

헌법 제4조가 요구하는 바는 통일 과정이나 통일 후의 국가형성에 있어서 자유민주적 기본질서를 존중할 것을 요구하는 것이기도 하지만, 그 출발은 「국민의 의사를 수렴하여 통일정책의 방향을 결정하는 데에서 시작될 것 」을 요구하는 것이기도 하다.
이 점에 비추어 볼 때 金大中 대통령의 訪北과 남북공동선언은 두 가지 점 에서 문제점을 안고 있다.

하나는 대통령의 訪北 결정이나 남북공동선언이 나오기까지의 과정이 아직 까지도 투명하게 공개되지 않고 있다는 점이다. 물론 남북관계의 특성상 비 밀에 부쳐야 할 부분도 있을 것이다.

金大中 정권의 이러한 태도는 1970년대 초 이래 남북대화의 공개적 추진을 촉구하곤 했던 당시 金대통령의 발언들과는 相馳(상치)되는 것이기도 하다.

『민주주의는 목적보다도 수단과 방법에 그 본질이 있는 것이다. 아무리 훌 륭한 정책도 국민적 동의와 민주적 절차가 없는 한 우리는 이를 용납할 수 없으며… (1972년 7월13일, 외신기자회견, 「7·4 남북공동성명을 어떻게 볼 것인가」)』


『현 정부는 야당을 전면적으로 배제했으며, 뿐만 아니라 여당과 행정부마 저도 참여시키지 않은 채 대통령과 중앙정보부장 등 2, 3명이 이를 독단, 전횡하고 있다. 이와 같은 朴(박)정권의 자세는 신성한 민족적 과업 수행에 있어 모든 공로를 독점하려는 편협한 집권욕의 발로이며… 나는 朴정권이 지금이라도 독점과 비밀주의를 버리고 조속히 擧族的(거족적)인 태세와 공 개적인 추진방법을 취하도록 다시 한번 촉구하는 바이다. …만일 그들이 끝 까지 이같은 부당성을 시정하지 않는다면, 우리는 독자적인 행동을 취할 수 있는 자유를 택할 것임을 분명히 밝혀 두는 바이다 (1972년 9월4일, 「남 북적십자회담과 나의 주장」)』


『정부·여당 여러분께 말씀드리고 싶은 것은 통일을 정부만이 독점해서는 안된다는 것입니다. 야당과 공동처리해야 힘이 있습니다. 다해 놓고, 북한 하고 여러 가지 비밀 거래를 하고 있으면서 한 마디도 안 하고 있다가, 발 표할 단계에서 말해 주는 그런 상황에서는 진정한 힘이 안 나옵니다(1991년 7월13일 제155회 임시국회, UN헌장 수락동의안 찬성 연설)』

공동선언의 「연합」의 실체는?

다른 하나는 『南과 北은 나라의 통일을 위한 남측의 聯合制(연합제)와 북 측의 「낮은 단계의 聯邦制(연방제)」案이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 하였다』고 한 공동선언 제 2항에서 말하는 남측의 「연합제」의 실체가 불분명하다는 점이다. 「연합(국가연합·confederation)」이란 「複數의 주권국가들이 조약에 의 하여 결합하여 공동의 기관에 의하여 경제·외교 등 일정한 문제를 처리하 는 결합체」를 의미한다. 「연합」 자체는 국가가 아니며, 연합을 구성하는 국가는 국가로서의 독자성을 가진다. 반면에 「연방(federation)」은 「둘 이상의 支分邦 (미국의 州처럼 연방을 구성하는 지역정부)이 하나의 헌법 , 하나의 중앙정부체제 아래 결합된 하나의 국가」를 의미한다. 盧泰愚(노태우) 정권 시절의 「한민족 공동체 통일방안」이나 金泳三(김영 삼) 정권의 「민족공동체 통일방안」 모두 통일과정에서 過渡(과도)단계로 일종의 국가연합인 「남북연합」단계를 설정하고 있었다. 兩者(양자)간에 차이점이 있다면 後者(후자)의 경우 「남북연합」이 남북한간의 화해·협 력 단계의 다음 단계로 설정되어 있다는 점이었다.
金大中 대통령은 과거 『내가 「3단계 통일론」에서 설정하고 있는 「남북 연합」은 남북 교류·협력의 결과가 아니라, 남북한 당국의 정치적 결단의 결과이자, 남북한간에 화해·협력을 이끌어 내는 장치라는 점에서 金泳三 정권의 통일방안에서 보이는 「남북연합」과는 차이가 있다』고 주장했었 다(「金大中의 3단계 통일론」, 아태평화재단, 1995).

따라서 이번 남북공동성명에서 언급된 남측의 「연합」이란 남북간의 교류 ·협력이 축적된 결과라기보다는 金大中 대통령과 金正日의 정치적 결단의 결과라는 점에서 종래 한국 정부가 주장해 오던 통일방안에서의 「연합」 이라기보다는 金大中 대통령 개인의 통일방안에서 언급된 「연합」에 가깝 다고 보는 것이 자연스러울 것이다.

그렇다면 『金대통령이 종전의 우리 정부의 공식적인 통일방안이 아닌 金대 통령 개인의 통일방안을 가지고 北과의 협상을 벌였다』는 일부의 비판은 나름대로 일리가 있는 셈이다.

이에 대해 통일부의 한 관계자는 『아직까지 우리 정부의 공식적인 통일방 안은 「민족공동체 통일방안」이다. 이는 1989년 국회 공청회 등을 거쳐 만 들어진 이후 계속 다듬어지면서 이어져 온 것이다』라고 밝혔다. 다만 그는 『1994년 金泳三 대통령 시절 「남북연합」의 앞 단계로서 「화해·협력 단계」를 추가했지만, 「화해·협력 단계」를 하나의 독립된 단계로 보기 어렵다. 이런 점을 감안하면 종래의 통일방안에서 말하는 「연합」이나, 金대통령이 말하는 「연합」이나, 큰 차이는 없다고 생각한다』고 말했다.

대통령의 정책이 곧 국가의 정책

金大中 대통령은 지난 6월17일 李會昌(이회창) 한나라당 총재와의 회동에서 『「연합제」는 盧泰愚 대통령 때 제시된 남북연합과 같은 것』이라고 해 명했다. 金대통령의 통일방안에서의 「연합」과 盧泰愚 정권 시절 통일방안 에서의 「연합」이 유사한 점이 있는 것은 사실이다. 그러나 이 경우에도 남북연합의 前 단계로서 화해·협력단계를 상정한 金泳三 정권 시절의 통일 방안은 공식적으로 폐기되고, 盧정권 시절의 통일방안으로 돌아간 것인지, 아니면 金대통령의 통일방안이 그 자리를 대신한 것인지, 그리고 그것이 언제, 어떤 과정을 거쳐 공식화되었는지 하는 의문이 남는다. 아태평화재단의 李東眞(이동진) 연구실장은 『그런 비판은 金大中을 싫어하 는 사람들이 하는 말도 안되는 얘기다. 클린턴이라는 정치가가 선거를 하면 서 「내가 대통령이 되면 이렇게 하겠다」라고 말했다고 하자. 그가 대통령 이 되면 그게 바로 미국이라는 나라의 정책이 되는 것이다』라고 주장했다.
『「金大中의 개인적인 思考(사고)가 어떻게 국가의 정책이 되느냐」고 하 는 사람들은 머리가 좋지 않아서 차기 대통령이 될 자격이 없든지, 金大中 을 너무 미워하기 때문에 그저 「金大中만 못 살게 하면 좋다」는 사고 방 식을 가진 사람들이다. 나라나 국민이 망하든, 국가이익이 어떻게 되든 우 선 金大中을 때리기 위해 별 궤변이 다 나오는 것이다』

그러나 이에 대해서는 역시 金대통령의 3단계 통일론을 정부의 정책으로 공 식화하는 절차를 거쳤어야 한다는 주장들이 있었다.

梁建(양건·53·한양대 법대학장·통일정책평가위원) 교수는 『꼭 국무회의 등의 심의까지는 아니더라도 대통령특별선언 등의 형식을 통해 공식화하는 절차를 거쳤어야 한다. 절차상으로는 다소간 문제가 있다』며 아쉬움을 표 시했다.

이번 남북공동선언에서 언급된 「연합」의 개념에 대한 金大中 대통령의 설 명을 받아들인다 해도 남측의 「연합」과 북측의 「낮은 단계의 연방안」 사이에 과연 공통점이 있는지에 대해서는 많은 이들이 의문을 품고 있다. 그것은 앞에서도 말한 바와 같이 「연합」이란 「독자성을 가지는 두 개 이 상의 주권국가간의 결합체」를 의미하는 반면에 「연방」이란 결국은 「하 나의 헌법, 하나의 체제 아래 결합된 하나의 국가」라는 점에서 근본적인 차이점을 가지고 있기 때문이다.

연합과 연방 사이에는 공통점 없어

북한이 연방제를 처음 제안한 것은 1960년 8월 광복절 15주년 기념식에서였 다. 1973년 6·23 선언이 나온 직후 金日成(김일성)은 기존의 연방제 주장 에 「高麗聯邦共和國(고려연방공화국)」이라는 國名(국명)을 덧붙였다. 이 때까지 연방제는 통일까지의 과도적 조치인 것으로 설명되었다. 그러나 19 80년 10월 제6차 노동당대회에서 등장한 「고려민주연방공화국 창립 방안」 에서는 연방제를 「완성된 통일국가 형태」로 상정하였다.
金大中 대통령은 1991년 7월 「月刊朝鮮」과의 인터뷰에서 『(연방제는) 1 973년에 제가 먼저 말하고 나중에 金日成이 고려연방제를 주장했는데, 오히 려 金日成을 흉내냈다고 뒤집어씌운 것이다. …북한이 나중에 그런 용어(연 방제)를 그대로 쓸 줄 귀신이 아니고서야 어떻게 미리 알 수 있었겠느냐?』 라고 주장했지만, 「연방제」란 용어를 사용한 것은 金日成이 먼저였다. 북한의 연방제는 1960년 이래 「하나의 중앙정부」를 수립하는 것을 중요한 요소로 하고 있었으나, 1990년대에 들어서면서 약간의 변화를 보이기 시작 했다. 金日成이 1991년 신년사를 통해 잠정적으로 연방국가의 地域(지역)자 치정부에 외교·국방권 등 더 많은 권한을 부여하는 이른바 「느슨한 단계 의 연방제」의 가능성을 시사했던 것이다. 같은 해 북한의 尹基福(윤기복) 통일정책심의위원장도 국제의원연맹(IPU) 평양 총회에서 「고려민주연방공 화국 창립 방안」을 부분적으로 후퇴, 지방정부에 외교와 국방권을 줄 용의 가 있음을 비쳤다.

金대통령은 이를 들어 지난 6월17일 여야 영수회담에서도 『북한의 「낮은 단계의 연방제」는 남북의 현 체제를 그대로 유지하는 것을 의미하며, 실 제로는 우리의 연합제와 상통한 점이 많다』 고 설명하였다. 親北(친북)계열의 在日(재일) 통일문제 전문가인 이남주 조선문제연구소장 도 朝總聯(조총련) 기관지 「조선신보」에 기고한 글에서 『연방제 통일방 안은 서로 다른 체제를 그대로 유지한 채 기존의 모든 주권과 권한을 그대 로 보유하면서 「사실상의 통일상황」을 실현한다는 「남북연합제」와 본질 적으로 모순되는 점은 없다』고 주장한 것으로 보도되었다.

그러나 李相禹 교수는 연합과 「낮은 단계의 연방」 사이에 공통점을 찾을 수 있다는 주장에 대해 매우 회의적이었다.

북한에서는 1960년대에 연방제, 1970년대에 고려연방제, 1980년대에 고려민 주연방제, 그리고 1991년 이후 「느슨한 연방제」를 주장했지만, 「연방」 이라는 점에서는 일관되어 있으며, 아무리 느슨하다 해도 연방은 「1국가 1중앙정부 2지방정부」라는 점에서 「2국가 2독립정부」인 연합과는 공통되 는 것이 있을 수 없다는 것이다.


『통일이란 국가를 하나로 만드는 것이다. 국가란 어떤 정치이념을 바탕으 로 그것을 실천하기 위해 만든 조직체를 의미한다. 그리고 기본 정치이념이 하나가 되어 그것을 표현한 것이 헌법이다. 헌법이 하나여야 하나의 국가 , 통일이 되는 것이다. 이념의 통일이 이루어지지 않는 한, 하나의 나라인 연방을 만든다는 것은 불가능하다』

李교수는 북한이 말하는 「느슨한 (낮은 단계의) 연방제」가 하나의 중앙정 부를 두어야 한다는 종래의 주장을 완전히 거두어들인 것으로는 보지 않았다.

『종전에 북한이 주장하던 연방제는 중국이 홍콩에 대해 시행하고 있는 「 1국 2체제」에 비유할 수 있다. 잠정적으로 현 체제를 유지해도 좋다는 것 이다. 홍콩식 「1국 2체제」를 대만이 받아들이지 않으니까, 중국은 대만에 대해 잠정적으로 독자적인 군사력 보유까지도 인정하겠다고 했다. 바로 이 것과 유사한 것이 북한이 말하는 「느슨한 연방제」라고 할 수 있다』

北의 연방제는 「머리가 두 개 달린 용」

그와 함께 李相禹교수는 북한이 연방제를 주장함에 있어서 우리말로는 「연 방」으로 표기하면서도, 영어로는 이를 「federation」이 아니라 「confed eration」으로 표기하고 있는 모순을 지적했다. 북한은 남한에 대해서는 「 하나의 중앙정부, 하나의 국가」를 의미하는 「연방」이라는 용어를 사용하 여 자신들의 통일지향성을 부각시키면서, 다른 한편으로는 한반도의 현상유 지를 바라는 국제사회를 의식해서 「공존, 현상유지」를 의미하는 「conf ederation」이라는 용어를 사용하고 있다는 것이다.

『북한의 연방제는 「머리가 두 개 달린 용」이라고 할 수 있다. 필요에 따 라 연방으로도, 연합으로도 우길 수 있도록 만들어 놓았다. 이른바 「10대 실천사항」도 마찬가지이다. 연방적 요소와 연합적 요소가 혼재하고 있다 . 이러한 혼선은 북한이 연방이나 연합의 개념을 잘 몰라서 생겨난 것이 아 니라 고의적인 것이다. 자기들이 勢(세)가 유리해져서 통일국면으로 나갈 때에는 연방적인 요소를, 勢가 불리해져서 체제유지가 우선일 때에는 국가 연합적인 요소를 강조하려는 것이다』

林炚圭 변호사는 『대통령이 반란단체의 우두머리를 만나서 「너희나 우리 의 주장에 각각 긍정적인 것이 있을 수 있으니, 한 번 같은 점을 생각해 보 자」고 하는 것까지 책잡을 수는 없을 것』이라면서도 『북한에서 자유선거 와 민주주의제도가 정착되지 않은 단계에서 연합이든, 낮은 단계의 연방이 든 간에 서로 만나서 협의를 하면 할수록 그것은 처참한 인권 탄압에 시달 리는 북한 주민들에 대한 모욕이요, 독재자에 대한 명예 수여 이외에는 아 무것도 아니다』라면서 북한 민주화의 중요성을 거듭 강조했다. 남북공동선언 제2조의 통일방안이나 제4조에서 언급된 남북한 경제협력과 관련하여 국회의 同意(동의)가 필요하다는 문제 제기도 있다. 이에 대해 崔大權 교수는 『남북기본합의서 때도 그랬지만 남북관계는 국가 對(대) 국가의 관계가 아니므로 기본적으로 국회 동의가 필요 없다. 그러 나 국내의 정치적 합의를 이룬다는 차원에서 국회의 동의를 받는다면 좋을 것』이라고 말했다.

그러나 李相禹 교수는 『국제법상 조약 체결의 주체가 반드시 국가여야 하 는 것은 아니다. 1991년 기본합의서 채택 당시 정부가 국회 동의 절차를 거 치지 않은 것은 기본합의서를 조약으로 간주, 여기에 법적인 효력을 부여할 경우 국내외적으로 복잡한 문제가 생길 것을 우려해서였다. 이는 엄밀히 말해 정부가 脫法(탈법)행위를 저지른 것이다』라면서 『앞으로 對北관계 와 관련하여 특히 상호원조, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 등은 헌법 제60조에 따라 국회의 동의 절차를 거쳐야 한다』고 강조했다. 대통령의 訪北 행위 자체는 헌법적으로 어떻게 설명할 수 있을까? 林炚圭 변호사는 『대통령이 반란단체 내지 交戰團體(교전단체)의 首魁(수 괴)와 만나는 것은 문제되지 않는다. 항공기 납치사건이 일어났을 때 인질 들을 구출하기 위해 교통부 장관 등이 납치범들의 장악하에 있는 항공기 안 으로 들어가 그들과 접촉·타협하는 것에 비유할 수 있을 것이다. 대통령이 반란단체와 접촉하는 것이 대한민국의 자유민주적 기본질서를 무너뜨리거 나, 국가의 존립이나 안전을 해하려는 의도에서 비롯된 것이 아니라면 이를 법적으로 문제 삼을 수는 없다』고 보았다.

과거 정부에서는 對北 밀사 파견이나 鄭周永(정주영)씨의 訪北 등에 즈음하 여 實定法(실정법)에 어긋난다는 지적이 있을 때마다 이른바 「統治行爲(통 치행위)」 이론으로 이를 설명하곤 했다. 「통치행위」 이론이란 「외교 행 위 등 國家元首(국가원수)가 행하는 고도의 정치적 결단에 속한다고 볼 수 있는 국정행위는 사법부의 審査(심사)대상에서 제외된다」는 주장을 말한 다. 따라서 대통령이 남북관계의 개선을 위해 북한에 밀사를 보내거나, 鄭周永씨의 訪北을 허용하는 등의 행위는 실정법에 저촉되는 것처럼 보여도 법적으로 인정된다는 것이다.

법률가는 참여 안했어요

金大中 대통령의 訪北도 통치행위이론으로 설명하는 것이 가능할 것이다. 그러나 崔大權, 梁建 교수 등은 대통령의 訪北을 민주주의 시대에 걸맞지 않는 법이론으로 점점 입지가 좁아지고 있는 통치행위 이론으로 설명하기 를 꺼려했다. 그보다는 대통령의 訪北은 헌법 제66조 2항(대통령의 의무), 제69조(대통령취임선서) 등에서 규정하고 있는 대통령의 「조국의 평화적 통일을 위한 의무」에서 비롯된 행위로 보는 것이 옳다는 것이었다. 과거 정부나 정치권에서 통일방안을 만들면서 과연 얼마나 헌법을 염두에 두었을까?
통일부의 한 관계자는 『정부가 통일정책을 마련하면서 헌법상의 자유민주 적 기본질서를 염두에 두는 것은 너무도 당연한 일』이라면서 민족공동체 통일방안도 그 바탕 위에서 만들어졌음을 강조했다. 통일부의 통일정책평가 위원장 등을 역임한 李相禹 교수도 과거 정부의 통일방안을 만들 때 충분한 헌법적·국제법적 검토를 거쳤다고 말했다.

그러나 이에 대해서는 헌법학자들은 그다지 공감하지 못하는 것 같았다. 崔大權 교수는 『역대 정권이 통일정책을 추진함에 있어서 헌법적 고찰이 부족했다』면서 이는 『우리 사회의 뿌리깊은 헌법 경시 풍조의 발로』라고 씁쓸해 했다.

이러한 인식은 전혀 터무니없는 것은 아닌 듯싶었다. 李東眞 아태평화재단 연구실장에게 『3단계 통일론을 만들 때 법률가가 참여했었느냐?』고 물어 보자 『내가 알기로는 법률가는 참여하지 않았다』는 대답이 돌아왔기 때 문이다. 『私見(사견)이지만 우리가 만든 「3단계 통일방안」에 법적인 瑕疵(하자)는 없을 것』이라는 但書(단서)와 함께….

통일은 자유의 확대이어야

헌법학계에서 통일문제에 본격적인 관심을 기울이기 시작한 것은 1980년대 후반부터였다. 현행 헌법상의 통일 관련 조항들을 槪括(개괄)하거나 통일 헌법의 제정방향에 관한 것들이 많았고, 통일정책 추진 과정에 대한 헌법 적 고찰은 비교적 적은 편이었다. 이는 통일문제를 법적 문제라기보다는 정 치적 문제로 보는 인식의 소산인 것으로 보인다. 또 「통일」이라는 命題( 명제)에 대해서는 열광하면서도 『「어떤 통일」이어야 하느냐?』는 문제는 소홀히 생각하고, 관념 속의 「민족」이라는 가치는 절대시하면서도 현실 적으로 우리의 삶을 규율하는 「국가」와 「헌법」의 존재 의의는 간과하는 분위기도 작용했을 것이다.
그런 가운데 金善擇 교수의 논문 「헌법과 통일정책」의 결론부는 헌법과 통일정책, 그리고 우리의 통일이 지향해야 할 바에 대하여 많은 것을 생각 게 해준다.


『「정치적으로 가능한 것」과 「법적으로 정당한 것」은 서로 다르다. 「 정치는 가능한 것의 예술(비스마르크)」일지 모르나, 「법은 정당한 것과 정당하지 않은 것을 구분하는 규범」이며 나아가 법적으로, 특히 헌법적으 로 정당하지 않은 것은 정치적으로도 가능하지 않은 것으로 강제하는 기술이다. 「정치적인 것이 법에 앞선다」는 생각은 非법치국가적인 사고이다. 그런데 통일문제만큼 - 법의 문제이기보다는 - 정치적인 문제로, 결국 통치행위의 문제로 생각되는 영역은 달리 없을 것이다. 그리하여 「통일」(만)을 절대 적 가치로 앞세우고 여하한 수단이든지 통치행위로서 정당화하려는 유혹을 받기 쉬울 것이고, 이로써 그 동안 어렵게 획득한 헌법국가의 주요 가치들 이 훼손될 우려가 있고, 그로 인하여 통일 그 자체가 의미를 상실할 가능성 도 전적으로 배제하기 어려울 것이다.

통일은 자유의 확대(자유 속에서의 통일)를 의미하는 것이어야지, 자유를 희생하는 것이어서는 안될 것이다. 통일은 인간의 존엄성, 자유, 평등, 정 의라는 헌법국가적 가치가 남북을 불문하고 한반도 전체에 뿌리를 내리는 계기가 되는 것이어야 그 진정한 의미를 획득할 것이기 때문에 그러하다. 통일정책은 헌법의 한계 내에서 헌법적 가치를 실현하는 방향으로 수립되고 추진되어야 한다는 것이 헌법의 요청이다』●



<대한민국 헌법상의 통일 관련 조항>

前文(전문) 유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한 국민은 3·1 운동으로 건립된 대한민국임시정부의 法統(법통)과 불의에 항거한 4·19 민주이념을 계승하고, 조국의 민주적 개혁과 평화적 통일의 사명에 입각하여… 제3조 대한민국의 영토는 한반도와 그 부속 도서로 한다. 제4조 대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책을 수립하고 이를 추진한다.
제60조 ①국회는 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 중요한 국제조직에 관한 조약, 우호통상항해조약, 주권의 제약에 관한 조약, 講和(강화)조약 , 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약, 또는 입법사항에 관 한 조약의 체결·批准(비준)에 대한 동의권을 가진다.

제66조 ②대통령은 국가의 독립·영토의 보전·국가의 계속성과 헌법을 수 호할 책무를 진다.

③대통령은 조국의 평화적 통일을 위한 성실한 의무를 진다. 제69조 대통령은 취임에 즈음하여 다음의 선서를 한다.

『나는 헌법을 준수하고 국가를 보위하며 조국의 평화적 통일과 국민의 자 유와 복리의 증대 및 민족문화의 暢達(창달)에 노력하여 대통령으로서의 직 책을 성실히 수행할 것을 국민 앞에 엄숙히 선서합니다』

제72조 대통령은 필요하다고 인정할 때에는 외교·국방·통일 기타 국가 안 위에 관한 중요 정책을 국민투표에 부칠 수 있다.

제92조 ①평화통일 정책의 수립에 관한 대통령의 자문에 응하기 위하여 민 주평화통일자문회의를 둘 수 있다.


<북한 헌법상의 통일 관련 조항>

1948년 9월8일 제정된 최초의 북한 헌법에서는 제103조에서 「조선민주주의 인민공화국의 首府는 서울이다」라고 규정하고 있었다. 이는 북한 헌법이 한반도 전체에 적용되는 것임을 전제로 하는 것이었다.
1972년 12월27일 새로 제정된 「사회주의 헌법」은 위의 조항을 「조선민주 주의인민공화국의 수도는 평양이다(제149조)」라고 개정하였다. 그러나 제 1조에서 「조선민주주의인민공화국은 전체 조선인민의 리익을 대표하는 자 주적인 사회주의 국가이다」, 제5조에서 「조선민주주의인민공화국은 北半部(북반부)에서 사회주의의 완전한 승리를 이룩하며, 전국적 범위에서 외세 를 물리치고 민주주의적 기초 위에서 조국을 평화적으로 통일하며 완전한 민족적 독립을 달성하기 위하여 투쟁한다」고 규정, 여전히 한반도 전체에 대한 관할권을 주장하였다.

1992년 4월9일 개정된 북한 헌법은 제5조를 삭제, 동구권 붕괴 이후 북한체 제가 수세적 입장에 놓이게 된 현실을 부분적으로 인정하는 듯 보였다. 그 러나 제1조는 그대로 두고 있을 뿐 아니라, 제9조에서 「조선민주주의인민 공화국은 북반부에서 인민정권을 강화하고, 사상,기술,문화의 3대혁명을 힘 있게 벌여 사회주의의 완전한 승리를 이룩하며 자주평화통일, 민족대단결의 원칙에서 조국통일을 실현하기 위하여 투쟁한다」는 규정을 신설, 그들의 통일정책의 기조가 크게 바뀌지 않았음을 잘 보여 주었다. 무엇보다도 공산주의 국가의 특성상 헌법의 上位(상위)규범인 노동당 규약 에서 『…조선로동당의 당면 목적은 공화국 북반부에서 사회주의의 완전한 승리를 이룩하여 전국적 범위에서 민족해방과 인민민주주의의 혁명과업을 완수하는 데 있으며 최종 목적은 온 사회의 주체사상화와 공산주의사회를 건설하는 데 있다.…조선로동당은 프로레타리아 독재를 실시하며… 조선로 동당은 로동계급의 영도적 역할을 높임으로써 로농동맹을 기초로 한 전조선 의 각계각층 애국적 민주 력량들과의 통일전선을 강화하기 위하여 투쟁한다 . …조선로동당은 남조선에서 美 제국주의 침략군대를 몰아내고 식민지 통 치를 청산하며, 일본 군국주의의 再侵(재침)기도를 좌절시키기 위한 투쟁을 전개하고 남조선 인민들의 사회민주화와 생존권 투쟁을 적극 지원하고 조 국을 자주적·평화적으로 민족 대단결의 원칙에 기초하여 통일을 이룩하고 나라와 민족의 통일적 발전을 이룩하기 위해 투쟁한다…』라고 규정하고 있는 것은 북한의 통일노선이 궁극적으로 추구하는 바가 무엇인가를 그대로 보여 주는 것이다.●


<독일 기본법상의 통일조항>

1949년 5월23일 제정된 「독일연방공화국 기본법」은 우리와는 달리 그 적 용 범위를 西獨 지역으로 한정하고 있었다.
이는 포츠담 협정에 의해 「독일 전체 문제」에 대한 최종적인 결정권이 戰勝(전승) 4대국(미국, 영국, 프랑스, 소련)에 留保(유보)되어 있었던 당시 의 국제법적 상황의 소산이었다. 이러한 제약 속에서 당시 서독의 정치세 력들은 자신들만으로「독일 전체의 근본질서에 대한 결정」, 즉 독일 전체 에 적용되는 「헌법」을 제정하는 것은 자신들의 권한 밖의 일이라고 생각 했다. 따라서 서독 지역에 수립되는 憲政(헌정)질서는 통일이 되기까지 잠 정적인 성격을 가질 수밖에 없다고 생각했으며, 이러한 인식을 표현하기 위 해 세심한 노력을 기울였다.

서독의 근본질서에 대한 규정을 「憲法(Verfassung)」이 아니라 「基本法( Grundgezetz)」라고 命名(명명)한 것부터가 그런 인식의 소산이었다. 또 독 일에서는 전통적으로 헌법제정회의를 소집하여 헌법을 제정해 왔으나, 헌법 제정회의가 아니라 州의회의 대표로 구성된 의회대표자회의에서 기본법 제 정작업을 담당하였다.

무엇보다도 서독기본법 前文은 『바덴, 바이에른, 브레멘, 함부르크, 헤센 , 니더 작센, 노르트라인·베스트팔렌, 라인란트·팔츠, 슐레스비히·홀슈 타인, 뷔르템베르크·바덴,뷔르템베르크·호엔졸레른(이상은 서독을 구성하 는 11개 州임-필자 注) 각 州의 독일국민은 과도기에 있어서 국가생활에 새 로운 질서를 부여하기 위하여 憲法制定權力(헌법제정권력)에 의하여 이 독 일연방공화국 기본법을 의결한다. 위의 독일 국민들은 참여가 거부된 독일 인(동독 지역의 독일인들-필자 注)을 대신하여 행동하였다. 전체 독일인은 자유로운 자기결정에 따라 독일의 통일과 자유를 달성할 사명을 진다』고 선언하였다. 이는 기본법의 제정 주체가 전체 독일인이 아니라 서독 지역 의 독일인들임을 밝히면서도, 통일에 대한 의지를 분명히 하였다. 기본법 제23조는 『이 기본법은 우선 바덴, 바이에른…의 諸(제) 州의 영역 에서 적용된다. 독일의 그밖의 지역에 대해서는 편입 후에 기본법이 효력을 발생한다』고 규정하였다. 이는 기본법의 적용 범위가 서독 지역에 한정되 는 것임을 밝히는 한편, 후일에 대비하여 이른바 흡수통일의 가능성을 열어 놓은 것이었다.

제146조에서는 『이 기본법은 독일 국민이 자유로운 결정으로 의결한 헌법 이 효력을 발생하는 날에 그 효력을 상실한다』고 규정하였다. 이는 기본법 이 통일이 될 때까지만 적용되는 잠정적인 것임을 밝히는 것이자, 新헌법의 제정이라는 방식을 통해 독일의 통일이 이루어지는 경우에 대비하는 것이 기도 했다.

한편 東獨의 1949년 헌법 및 1968년 헌법 제8조 2항에서는 통일에 관한 최 소한의 언급이 있었으나, 兩獨관계가 수립된 후인 1974년 개정된 헌법에서 는 관련 조항들을 삭제, 사실상 독일통일을 포기하고 있음을 짐작케 했다. 1989년 동독의 시민혁명으로 통일의 가능성이 처음으로 엿보이기 시작하자 당시 서독정부는 일종의 「국가연합案」에 기초한 통일방안을 내놓았다. 그러나 이후 통일논의가 급진전되면서 결국 기본법 제23조에 의한 흡수통일 이 이루어지게 되었다.

1990년 8월31일 독일통일을 앞두고 기본법은 제23조는 삭제되고, 前文과 제 146조는 독일통일의 달성을 선언하는 내용으로 개정되었다.

前文 『바덴·뷔르템베르크, 바이에른, 베를린, 브란덴부르크, 브레멘, 함 부르크, 헤센, 메클렌부르크·포어포메른, 니더작센, 노르트라인·팔츠, 자 아란트, 작센, 작센·안할트, 슐레스비히·홀슈타인, 튀링겐의 各州의 독일 국민은 자결권을 행사하여 독일의 통일과 자유를 성취하였다. 이로써 이 기본법은 전체 독일 국민에게 적용된다.

제146조 독일의 통일과 자유가 완성된 후 전체 독일인에게 적용되는 이 기 본법은 독일 국민들의 자유로운 결정에 의해서 새로운 헌법이 효력을 발생 하는 날에 그 효력을 상실한다.●