오늘 감사원은 서울시 서대문구 북아현동 주민들이 제기한 이화여대 기숙사 공사에 대한 국민감사 청구 결과를 발표하였다. 감사원은 축구장 다섯 개 규모의 도심숲을 山地轉用 절차를 거치지 않고 없애버리도록 한 서대문구청의 공사 허가는 위법한 것이었다고 판단, 구청에 '주의요구' 처분을 내렸다. 아름들이 나무 1100그루 이상을 베어버린 공사가 사실상 불법이었음을 인정한 것으로 향후 예상되는 법적 분쟁에서 이화여대와 서대무구청에 불리하게 작용할 것으로 보인다. 

감사원은 공사부지가 <산지에 해당하므로 건축 허가 및 실시계획 인가 時 산지전용허가 기준 등을 검토하여야 했다>면서 이렇게 지적하였다. 

<그런데 서대문구 X 과에서는 위 신축부지를 산지가 아닌 것으로 임의로 판단하였고, 2014.5.2 서대문구 0과로부터 00대 기숙사 건축허가를 위한 산지전용에 관한 협의를 요청 받아 2014.6.17 건축허가를 위한 산지전용협의 時 산지전용허가기준(평균 경사도 25도 이내, 입목축적 150% 이내 등)에 적합한지를 검토하지 않고 별도 의견이 없는 것으로 0과에 통보하였다. 

그 결과 서대문구 X과에서 2014.7.15 건축허가 및 실시계획인가를 고시함에 따라 00대는 같은 해 8월 착공하였고, 산지轉用허가 기준에 대한 검토 없이 기숙사 공사를 허가한 데 대하여 집단민원이 제기된 이후 2015.4.21 산지전용허가를 하여 행정의 신뢰성을 떨어뜨렸다.>

산림청은 처음부터 공사부지의 산림은 산림법상의 山地로 봐야 한다는 의견이었는데 서대문구청은 <세부시설 조성계획 변경 협의 시 서울특별시에서 산지로 판단하지 않아 건축허가 및 실시계획 인가 시 산지로 판단할 수 없었다>는 등의 변명을 하였다. 감사원은 서대문구청의 반론을 조목조목 부정하고 해당 토지에 나무들이 집단적으로 자라고 있다는 것을 육안으로 확인할 수 있는 이상 산지轉用허가를 받았어야 했다고 결론 내렸다.


감사원은, 서대문구청이 멋대로 공사부지를 山地가 아니라고 판단, 산지轉用허가, 즉 벌채 허가절차도 생략한 채 공사허가를 내어주어 도심숲을 없애게 했고, 주민들이 항의하자 이미 숲을 없애버린 뒤 사후적으로 산지전용허가를 내어준 것은 행정의 신뢰성을 떨어뜨렸다고 지적한 것이다. 사후 산지 전용 허가의 적법성에 대하여 감사를 했는지 여부는 밝히지 않았다. 만약 사후 전용 허가 과정에서도 불법성이 발견되면 梨大 기숙사 공사의 법적 책임 문제는 계속 쟁점이 될 전망이다. 

감사청구의 가장 핵심적인 사안에 대하여 감사원이 산림청과 주민들 편을 들어줌으로써 이화여대 기숙사 공사는 중대한 위법행위에 의한 환경파괴임을 확인해준 셈이다.

산림청은 작년 11월20일 서대문구청에 대하여 산지轉用 허가 없이 이화여대 기숙사 공사를 허가한 것은 '중요한 하자가 있는 행정행위'라고 지적, 공사중지를 권고하였으나 서대문구청은 문제의 공사부지가 산지가 아니라고 강변, 공사를 중단시키지 않았다. 이에 주민들이 국민감사를 청구, 지난 2월 초 감사원은 감사 실시를 결정하였다. 그제야 서대문구청은 이미 없애버린 산지에 대하여 사후적인 전용허가를 내어준 것인데, 감사원은 이런 행위는 '행정에 대한 신뢰성을 떨어뜨렸다'고 판단한 것이다. 즉 서대문구청에 대하여 두 가지 지적을 한 것이다. 이화여대에 허가 없이 도심의 山林을 없애도록 특혜를 준 점, 山地가 아니라고 우기다가 감사원이 감사에 착수하니 이미 없어진 산림을 대상으로 산지 전용허가를 하여 위법적 행정행위를 사후적으로 덮으려 한 점을 지적한 것이다.    

나무 한 그루를 허가 없이 잘라도 형사처벌을 받는데 약3만 평방미터의 山地와 1100그루 이상의 나무를 허가 없이 잘라버리는 데 합작한 이화여대와 서대문구청의 유착 여부는 감사가 아닌 다른 방법으로 밝혀져야 할 사안으로 보인다.   

사상최대 규모의 도심숲 말살 사건에 대하여 환경단체들이 침묵하고 애국 보수 단체들이 문제를 제기한 것도 이 사건의 특이점이다. 산지轉用허가를 생략한 불법적 산림훼손에 연관된 서울시(박원순 시장), 서대문구청(새민련 소속 청장), 이화여대 경영진, 그리고 환경단체들이 이념적으로 비슷한 성향이기 때문이 아닌가 추정된다.
 

감 사 원

주 의 요 구

제목 ○○대 기숙사 신축 산지전용협의 업무 부적정

중앙행정기관 서울특별시

관계기관 서울특별시 서대문구 본청

내용

서울특별시 서대문구(이하 ‘서대문구’라 한다)에서 2014. 7. 15. ○○대학교(이하 ‘○○대’라 한다) 기숙사 신축(위치: 서울특별시 서대문구, 규모: 366실, 2016명, 연면적 61,118.02㎡)과 관련하여 건축허가 및 실시계획인가를 고시하였다.

이에 대하여 산림청에서는 2014. 11. 20. 위 기숙사 신축부지는 산지(山地)이며, 건축허가를 위한 산지전용(轉用)협의 시 해당 부지를 산지가 아니라고 판단하여 산지전용허가 기준 등을 검토하지 않았다면 중요한 하자가 있는 행정행위이므로 산지전용협의 등의 조치가 필요하다는 의견을 서대문구에 통보하였다.

「산지관리법」 제2조 제1호의 규정에 따르면 ‘산지’란 입목(立木)·죽(竹)이 집단적으로 생육(生育)하고 있는 토지 등을 말하고, 다만, 농지, 초지(草地), 주택지(주택지조성사업이 완료되어 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」 제67조 제1항의 규정에 따른 지목이 ‘대’로 변경된 토지), 도로 및 그밖에 대통령령으로 정하는 토지는 산지에서 제외한다고 되어 있고, 「산지관리법 시행령」 제2조의 규정에 따르면 입목·죽이 생육하고 있는 건물 담장 안의 토지 등을 산지에서 제외하는 토지로 되어 있다.

그리고 산림청에서는 ‘건물 담장’에 대한 법적 정의는 없으나 표준국어대사전(국립국어원)에 담장은 집이나 일정한 공간을 둘러막기 위하여 흙, 돌, 벽돌 따위로 쌓아 올린 것으로 정의하고 있으므로 ○○대 학교 경계에 설치된 옹벽, 펜스 등은 학교 용지의 경계를 표기위한 경계표로서 ‘건물 담장’으로 볼 수 없고, 「산지관리법」에서 지목과 관계없이 현황 상 입목·죽이 생육하고 있는 토지는 산지로 규정하고 건물 담장 안의 토지를 산지에서 제외한 취지는 건축허가를 받은 구역의 담장 안에 조경수 등을 삭제하여 조성된 정원 등을 예외적으로 산지에서 제외하려는 것이므로 ‘건물 담장’에 대한 해석은 문언뿐만 아니라 「산지관리법」 제정 취지 등을 종합적으로 검토하여 해석하여야 하고 경계, 울타리 등으로 확대 해석 하거나 유추 해석하여서는 안 되는 것으로 의견을 제시하였다.

한편, ○○대 기숙사 부지의 당초 지목(地目)은 임야였는데 1975. 12. 31. 구 「지적법」 개정으로 ‘학교용지’ 지목이 신설됨에 따라 서대문구에서 1978. 6. 1. 위 기숙사 부지를 포함한 ○○대 부지에 대하여 학교용지로 지목을 변경하도록 하였고, 1978. 10. 30. ○○대로부터 지목변경 신청을 받아 같은 해 10. 31. ‘임야’에서 ‘학교용지’로 지목변경을 승인한 것일 뿐 형질변경 등을 위한 산지전용허가 없이 임야형태로 유지되어 왔다.

따라서 ○○대 기숙사 신축 부지는 입목·죽이 집단적으로 생육하고 있었던 점, 「산지관리법 시행령」 제2조의 규정에서 예외적으로 건물 담장 안의 토지를 산지에서 제외한 취지, 산림청 및 법제처의 유권해석례, 지목이 임야에서 학교용지로 변경된 경위 등을 종합적으로 검토할 때 산지에 해당하므로 건축허가 및 실시계획인가 시 산지전용허가 기준 등을 검토하여야 했다.

그런데 서대문구 ♥과에서는 위 신축 부지를 산지가 아닌 것으로 임의로 판단하였고 2014. 5. 2. 서대문구 ♠과로부터 ○○대 기숙사 건축허가를 위한 산지전용에 관한 협의를 요청받아 2014. 6. 17. 건축허가를 위한 산지전용협의 시 산지전용허가 기준(평균 경사도 25도 이내, 입목축적 150% 이내 등)에 적합한지를 검토하지 않고 별도 의견이 없는 것으로 ♠과에 통보하였다.

그 결과 서대문구 ♠과에서 2014. 7. 15. 건축허가 및 실시계획인가를 고시함에 따라 ○○대는 같은 해 8월 착공하였고, 산지전용허가 기준에 대한 검토 없이 기숙사 건축을 허가한 데 대하여 집단 민원이 제기된 이후 2015. 4. 21. 산지전용허가를 하여 행정의 신뢰성을 떨어뜨렸다.

관계기관 의견 및 검토결과

서대문구에서는 ○○대 기숙사 신축 부지는 산지정보시스템 상 산지로 구분되어 있지 않았고, 도시계획시설 조성계획상 조경부지로 건물 담장 안에 조경수를 식재하여 조성된 정원이며, 도시계획시설(학교)사업 절차상 세부시설 조성계획 변경 협의 시 서울특별시에서 산지로 판단하지 않아 건축허가 및 실시계획인가 시 산지로 판단할 수 없었으며, 법령상 건물 담장의 정의가 별도로 정해져 있지 않은바 옹벽 및 펜스가 설치되어 있고 도로로 주위 토지와 단절된 경계 부분은 건물 담장에 해당하므로 산지로 볼 수 없다는 의견을 제시하였다.

그러나 현재의 산지구분도는 지목이 임야인 토지만을 대상으로 작성하여 운영되고 있고, 상지정보시스템 상의 산지정보 기재사항이 모든 법령의 내용을 포함하고 있지 않다는 것을 공지하고 있으므로 산지구분도 상에 그 표기가 누락되었다고 하더라도 해당 토지에 입목·죽이 집단적으로 생육하고 있다면 「산지관리법」 제2조의 규정에 따라 산지로 보아야 하며, 산지면적 50만㎡ 미만인 토지의 산지전용허가권자인 서대문구에서 건축허가 및 실시계획인가 시 산지전용협의 서류를 제출받아 산지전용허가 여부를 결정할 사항이지 도시계획시설(학교) 세부시설 변경 시 산지협의를 위한 서류가 첨부되어 있지 않았다는 사유로 산지가 아닌 것으로 판단할 사항이 아니며, 산지에서 제외되는 토지에 관하여 산림청 및 법제처에서 학교용지(주택지)조성사업이 완료되어 지목이 학교용지(대지)로 변경되었다고 하더라도 수목이 집단적으로 생육하고 있는 등 학교용지(주택지)의 본래 목적으로 이용되는 것으로 볼 수 없는 경우 산지에 해당된다고 유권해석한 점, 「산지관리법」 상 원칙적으로 입목·죽이 생육하고 있는 토지를 산지로 규정하고 예외적으로 건물 담장 안의 토지를 산지에서 제외한 취지, 당초 임야에서 학교용지로 지목이 변경되었을 뿐 임야 형태로 보존되어 온 점 등을 종합적으로 검토할 때 ○○대 기숙사 신축부지는 산지로 보는 것이 타당하다.

조치할 사항

서울특별시 서대문구청장은 앞으로 「산지관리법」 상 산지에 해당하는 토지에 대하여 산지전용허가 기준 등의 검토 없이 건축을 허가한 후 산지전용허가를 하는 일이 없도록 산지관련 업무를 철저히 하시기 바랍니다.