[金哲洙 교수 時論]

프랑스式 同居정부는 헌법上 불가능 차라리 내각제 개헌을 하라

민노당과 함께 선거제도를 고치면 될 일인데 정권을 내놓겠다니, 이해가 안 된다. 또한 여소야대 극복과 선거법 개정은 모순된다.

金哲洙 명지大 석좌교수


盧武鉉 대통령은 그동안 다섯 차례에 걸쳐 한나라당에 聯政(연정)을 제안했다.

지난 7월28일에는 「당원동지 여러분께 드리는 글: 지역구도 등 정치구조 개혁을 위한 제안」이라는 글에서 한나라당과의 聯政을 이해해 달라고 당원들에게 호소했다.

盧대통령은 한나라당과의 大연정을 추진하는 이유로 지역구도를 타파하기 위한 선거제도 개혁을 들었다. 그러나 지역구도 타파를 위한 선거법 개정은 민주노동당과의 정책 협조로 얼마든지 할 수 있는 일이다. 왜 한나라당과 聯政을 해야 하는지 이해가 어렵다.

盧대통령의 선거제도 개혁이 중·대선거구제인지 비례대표제인지 확실하지 않으나, 민주노동당은 「독일식 비례대표제」로의 선거제도 개혁을 원하고 있기 때문에 선거제도 개혁을 위해 정권을 내놓을 필요까지는 없다. 사실 정책정당 육성을 위해서는 독일식 비례대표제가 바람직하다.

독일식 비례대표제는 1인2표제이다. 제1표는 지역구에 입후보한 인물, 제2표는 정당에 투표하도록 하는 제도이다. 의석 수는 정당 명부에 대한 제2표에 완전 비례하여 배분된다. 지역구에서 직선된 의원 수는 이 전체 배분의석에서 빼게 되어, 나머지 수만큼 정당 명부에서 당선되게 되어 있다.
독일식 비례대표제를 채택할 경우 大정당에는 불리하고, 群小(군소)정당에 유리하게 된다. 지난 총선 득표에 따라 試算(시산)해 보면 의석 분포는 이렇게 달라진다.

민주노동당이 26석을 더 얻는 반면, 열린당이 33석, 한나라당이 8석 줄게 된다. 지역별 의석 수를 보면 열린당은 영남에서 30석을, 한나라당은 호남에서 10석을 얻게 되어, 지역구도 해결은 어느 정도 가능하게 된다.
비례대표제를 전면적으로 실시했다면 열린당은 120석도 차지하지 못했을 것이다.

盧武鉉 대통령이 與小野大 국회를 극복하겠다고 하면서, 지역구도 타파를 명분으로 群小정당의 난립을 가져올 비례대표제의 채택을 주장하는 건 자기모순이다. 중·대선거구제를 채택한다고 해도 이 역시 群小정당에 유리하고 大정당에는 불리하기 때문에 與小野大 국회의 출현 가능성은 더욱 높아진다.


우리 헌법상 정부 형태는 절충형

盧武鉉 대통령은 『대통령이 권력을 열린당에 이양하고, 열린당이 다시 이 권력을 한나라당에 이양한다』고 했다. 이 聯政 구상에는 문제가 많다.
盧대통령은 이렇게 자신의 입장을 옹호했다.

『超헌법적 발상 또는 違憲的 발상이라는 비난이 있을 수 있다. 그러나 그것은 우리 헌법을 잘 모르고 하는 말이다. 우리 헌법은 단순한 대통령제 헌법이 아니다. 정치적으로 합의가 되면 헌법에 위배됨이 없이 내각제에 가까운 권력운용이 가능하도록 만들어져 있다』

사실 우리나라의 정부 형태에 대해서는 학설이 대립되어 있다.

어떤 학자는 「대통령 중심제」라 하고 어떤 학자는 「절충적 대통령제」라 하고, 어떤 학자는 「二元정부제」(대통령이 외교·국방 등을, 총리를 수반으로 하는 내각이 경제 등 內政을 책임지는 정부 형태_편집자 注) 라고 한다.

우리나라의 대통령 중심제는 미국式 대통령제와 다르며, 프랑스式 二元정부제와도 다르고, 독일식 의원내각제와도 다르다. 우리는 대통령제적 요소에 의원내각제적 요소를 혼합했다.

제5공화국 헌법은 二元정부제적 요소가 강했지만, 全斗煥 권위주의 정부下에서 新대통령제(대통령이 행정·입법·사법부 위에 군림하는 절대권력을 갖는 대통령제_편집자 注)적으로 운용되었다. 국회도 여당이 多數를 차지해 대통령의 절대권력을 뒷받침했다.

현행 6공화국 헌법의 정부 형태는 대통령제적 요소와 의원내각제적 요소, 二元정부제적 요소를 아울러 가지고 있다.

대통령제적인 요소는 다음과 같다.

▲대통령은 국가의 원수인 동시에 행정권을 행사하는 정부의 수반이다. ▲대통령은 국민이 직접 선거한다. ▲대통령은 5년 임기로 선출되며, 임기 중 탄핵결정에 의하지 아니하고는 면직되지 아니한다. ▲대통령은 국회에 대하여 책임을 지지 아니한다. ▲대통령은 법률안 거부권을 가진다. ▲대통령은 대법원장·대법관 등의 임명권을 가진다.

현행 헌법은 다음과 같이 의원내각제적 요소도 가지고 있다.

▲총리제도를 두고 총리임명에 대해서는 국회가 동의권을 가진다. ▲국회는 총리와 국무위원에 대하여 해임건의권을 가진다. ▲국회의원과 국무위원의 겸직이 허용되어 있다. ▲총리·국무위원이 국회에 출석하여 발언할 수 있다. ▲정부는 법률案 제출권을 가지고 있다.

현행헌법은 二元정부제적 요소도 가지고 있다. ▲대통령이 국가긴급권을 가지고 긴급명령권과 계엄선포권을 가진다. ▲대통령이 국무회의의 의장이 되며, 대통령의 권한행사에는 총리와 국무위원이 부서해야 한다. ▲대통령은 중요정책에 대하여 국민투표 회부권을 가진다.

이와 같이 우리나라의 정부 형태는 여러 나라의 제도를 혼합모방하고 있어 그 운용에 많은 문제점이 있다.


프랑스 총리는 한국 총리와 위상 달라

盧武鉉 대통령은 우리 헌법下에서도 프랑스처럼 二元정부제를 도입할 수 있다고 한다. 한국과 프랑스의 헌법은 ▲대통령이 국민에 의하여 직선되며 일정한 임기를 가지고 ▲총리를 임명하고 국무회의를 주재하며 ▲중요 국가정책을 국민투표에 회부할 수 있으며 ▲軍 통수권을 가지며 ▲대통령이 비상대권을 가지고 ▲국회가 선전포고의 동의권과 정부에 대한 해임건의권을 가지고 있는 점이 비슷하다.

그러나 프랑스의 정부 형태는 ▲총리는 국회에 대해서 책임을 지며 ▲內政에 관하여 내각을 통할하며 행정부의 활동을 지도하고 국방에 대하여도 책임을 지는 점 ▲國政운영에 있어 하원의 지지를 얻어야 하며 ▲대통령이 국회해산권을 가진 점에서 우리와 다르다.

특히 문제가 되는 것은 대통령과 총리의 관계이다.

우리나라의 대통령은 국가의 원수일 뿐만 아니라 행정권의 수반이며, 국무회의 의장, 국가안전보장회의 의장 등으로 사실상 內治와 外治, 국방·통일 등 모든 國政을 統轄(통할)하고 있다. 우리나라의 총리는 행정의 수반이 아니라 「대통령을 보좌하며 대통령의 命을 받아 행정 각부를 統轄」할 수 있을 뿐이다.

관행상 국무위원에 대한 제청이나 국무위원에 대한 해임건의도 구속력이 없는 것으로 인정되어 총리의 권한은 형식적이다.

프랑스에서는 ▲대통령이 국회의 과반수 의원의 지지를 얻지 못한 총리를 마음대로 임명하지 못하게 되어 있고 ▲內政에 있어 대통령이 총리와 대립하는 경우 총리가 우선하게 되어 있다. 따라서 프랑스에서는 대통령이 국회의 다수를 얻지 못하면 부득이 반대당과의 同居정부에 들어가지 않을 수 없다.

국회의 多數黨은 총리에 대한 不信任을 의결할 수 있기 때문에 국회의 지지는 반드시 필요하다. 물론 대통령은 총리의 제안에 따라 국회를 해산할 수는 있다. 국회해산에 의하여 同居정부의 기간이 단축된 예도 있었다.

프랑스의 경우 국무위원은 총리의 권한행사에 대하여 副署(부서)할 의무를 지고 있다. 同居정부下에서도 외무부 장관과 국방부 장관은 대통령의 뜻에 따라 임명될 수 있었다.


聯政 보장할 헌법적 장치 없다

우리나라의 경우 현재 열린당과 한나라당의 의석 분포나 대통령과 총리의 권한관계를 볼 때 프랑스式인 同居정부의 구성은 사실상 불가능하다.

대통령이 비록 한나라당원을 총리로 임명하더라도 국무위원 중 상당수는 열린당이 차지할 것이다. 헌법상 국무회의도 대통령이 주재할 것이다. 행정부의 권한과 책임이 내각에 있는 것이 아니고 대통령에 있기 때문에 한나라당 출신 총리는 대통령의 命에 따라 행정 각부를 統轄하는 데 그칠 것이다.
한나라당 출신 총리는 현재의 열린당 출신 총리보다 재량권이 적어질 것이다. 사사건건 대통령의 견제를 받아 한나라당이 원하는 경제정책이나 교육정책·외교정책 등을 펴나갈 수 없게 될 것이다.

국회의 경우도 마찬가지이다. 국회에서의 의사결정은 열린당과 한나라당의 합동 의원총회에서 결정할 것인데, 열린당의 의석이 한나라당의 의석보다 26석이나 많기 때문에 多數決에 의한다면 열린당의 의견이 연립정당의 의견으로 되어 버려 한나라당은 들러리를 설 수밖에 없다.

盧대통령은 『열린당이 주도하고 한나라당이 참여하는 大연정이라면 한나라당이 응할 리가 없을 것이다. 따라서 大연정이라면 당연히 한나라당이 주도하고 열린당이 참여하는 大연정을 말하는 것이다』라고 했다.

그러나 이에 대한 헌법적 보장이 하나도 없다. 결국 한나라당 주도의 大연정이라는 것은 多數黨인 열린당과 대통령의 善意에만 매달릴 수밖에 없게 된다.

정책입안이나 정책집행에 있어서 대통령과 총리, 열린당과 한나라당이 사사건건 대립하게 되면 국회나 정부가 분열을 가져오게 되고, 정국은 불안하게 된다. 兩黨의 정책이 완전히 일치한다면 또 모르겠지만, 경제·교육·외교·對北정책에 있어 양당의 정책은 극단적으로 다르기 때문에 少數黨인 한나라당의 주장이 먹혀 들기 어렵게 되어 있다.

만약 한나라당이 大연정에 참여한다면, 事前에 확실한 보장 없이는 열린당 정책집행의 들러리 역할을 하게 될 것이고, 국회에서의 책임이나 국민들의 질타는 한나라당 총리와 한나라당 내각이 뒤집어쓰는 결과가 될 것이다.
朴槿惠 한나라당 대표도 이 사실을 잘 알기 때문에 지난 8월1일 盧武鉉 대통령의 聯政제안을 단호히 거부한 것으로 보인다. 朴대표는 『盧대통령의 말 한마디로 나눠 주는 권력은 국민이 부여한 권력이 아니기 때문에 받을 의사가 전혀 없다』고 했다.


대통령 마음대로 권력이양 못 한다

대통령은 「프랑스式 同居정부제」를 말하나, 프랑스에서 同居정부는 야당연합이 국회의 多數를 차지하는 경우뿐이다. 이 경우 대통령은 內治에는 관여하지 않고 외교안보에 관한 국가원수로서의 권한을 행사하는데, 실질적으로는 의원내각제下의 대통령과 같은 형식적·의례적 권한만을 행사한다.

우리나라에서 국회에서 야당연립 정당이 절대다수를 차지하는 경우에는 同居정부의 구성을 생각해 볼 수 있다. 이 경우에도 대통령이 국무회의의 의장이고, 대통령이 법률안 거부권을 가지고, 공무원에 대한 임명권을 가지며, 軍 통수권을 행사한다. 따라서 총리의 권한은 프랑스와는 비교할 수 없이 약하게 될 것이며, 내각에 대한 통할권도 행사할 수 없게 될 것이다.

대통령과 弱體내각이 정책결정이나 집행에 있어 대립하는 경우, 그 조정자가 없기 때문에 내각제로는 기능할 수 없고, 국내외적 위기가 도래하게 된다.

국가적 위기상황에서 대통령은 국회해산은 할 수 없으나 국가긴급권이라든지, 국민투표권·법률안거부권 등을 통하여 내각을 제압할 것이다. 이것은 바이마르공화국 시절 독일이 경험했던 바이다. 바이마르공화국 시절, 群小정당이 난립하여 국회에서 多數黨 연립정부를 구성할 수 없어 혼란을 거듭하다가 결국은 행정부가 대통령의 긴급통치권에 의지하는 대통령 독재제로 전락했던 것이다.

현재의 국회 의석 분포에서 한나라당이 주도하는 大연정은 불가능하다. 盧武鉉 대통령은 「내각제 수준의 권력을 야당에 이양하겠다」고 하고 있으나, 현행 헌법상 대통령의 권력은 대통령 마음대로 정당에 이양할 수 없는 것이다.

盧武鉉 대통령은 「정권을 내놓겠다」고 했는데, 대통령 마음대로 정권을 내놓을 수는 없다. 굳이 정권을 내놓겠다면 대통령직을 사임할 수밖에 없다. 盧대통령은 사직하면 국민에게 새로운 대통령 선거라는 번거로움을 주기 때문에 사임할 수는 없고 권력만 이양하겠다고 하는데, 이것은 현행 헌법에 위반되는 발상이다.

만약 대통령에게 국회해산권이 있었다면 국회를 해산하여 총선거 후 한나라당이 국회 다수당이 된 후, 한나라당 내각에 권력을 이양할 수는 있을 것이다. 그러나 국회해산권을 인정하지 않고 있는 현행 헌법下에서는 그것도 불가능한 일이다.

盧武鉉 대통령이 이번 기회에 프랑스式 同居정부제를 실험해 보고, 이것이 성공하는 경우 프랑스式 대통령제로 개헌을 하려는 것이 아닌가, 하는 추측도 가능하다. 국회 재적 3분의 2 이상의 찬성이 필요한 改憲을 하려면 한나라당의 협력이 필수적이기 때문에, 聯政을 시작으로 장차 改憲時 한나라당의 협력을 구하려는 의도일 수도 있다.


차라리 내각제 개헌을

대통령은 「與小野大 국회 때문에 정치를 못 하겠다」고 엄살을 떨었다. 그러나 대통령제를 채택하는 나라에서 與小野大는 일상적인 것이다. 미국에서도 與小野大가 일상적이며, 프랑스에서도 與小野大가 여러 번 있었다.

특히 우리나라와 같이 대통령의 임기와 국회의원의 임기가 다른 경우, 與小野大 현상은 불가피하다. 與小野大를 극복하기 위하여 당시 盧泰愚(노태우) 정권은 3黨 합당을 했다. 金大中 정권은 DJP 연립정권을 구성했다. 그러나 DJP 연립정권은 오래가지 않아 분열되고 DJ 정부는 야당의원을 36명이나 빼내어 與大野小를 만들었다.

盧武鉉 정권도 민주당과의 合黨을 기도하였으나 가능성이 없자 與大野小를 극복하기 위하여 제안한 것이 聯政제안이다.

현행 대통령제下에서도 聯政이 불가능한 것은 아니다. 그러나 聯政은 국회의원 선거나 대통령 선거時에 선거협약을 통해 국민의 동의를 받아야 한다. 물론 與大野小였던 국회가 與小野大로 되는 경우 聯政을 할 수는 있다.
이 경우에도 聯政협약에 합의해야 하며 중요정책을 사전 조정해야 한다. 그러나 이러한 聯政협약은 오래 가지 않고 선거를 앞두고 깨어지는 일이 많다. DJP 연정은 의원내각제 헌법개정을 聯政공약으로 내세웠으나 지켜지지 않아 붕괴되고 말았다.

盧대통령이 정말 그렇게 與小野大 정국이 국가를 위해 바람직하지 않다고 생각한다면, 정치개혁에 대한 열망이 그렇게 강하다면 현행 헌법을 프랑스式 대통령제 또는 二元정부제적으로 운영할 궁리를 할 것이 아니라, 의원내각제 개헌을 추진하는 것이 차라리 나을 것이다.

의원내각제下에서는 대통령은 형식적·의례적 권한을 가지고, 실질적 행정권은 총리가 가지게 된다. 총리는 국회에서 선거하게 되어 있기 때문에 국회의 多數黨이 총리를 선출하게 된다. 한 정당이 多數黨이 되지 못하는 경우 他정당과 연립하여 연립정당이 총리를 선출하기 때문에 與小野大란 있을 수 없다.

총리가 국가의 집행권을 행사하기 때문에 대통령과 총리 간에 마찰이 있을 수 없다. 국회도 多數黨이 정권을 장악하고 있기 때문에 정부의 발목을 잡는 일은 하지 않는다. 그리하여 국회의원의 임기 4년간은 국회와 정부가 협동하여 안정된 정국을 운영할 수 있을 것이다. 정치세력 간의 대화와 타협의 풍토를 조성하는 데에도 대통령제보다는 의원내각제가 더 나을 것이다.●