특별 기고 / 國情院 개혁, 무엇을 어떻게 할 것인가?

國情院의 脫정치화 위해 원장 임기제 도입 필요

廉燉載 前 國情院 제1차장
1943년 강원 강릉 출생. 강릉商高·연세大 정치외교학과 졸업. 서울大 행정대학원 졸업(행정학 박사). 중앙정보부 공채5기 채용시험 수석 합격, 대통령비서실 정책비서관(북방정책 담당)·안기부 국제1국 부국장, 駐독일 대사관 공사, 국제경제조사연구소 副소장, 국가정보원 제1차장 역임. 저서 및 논문 「북방정책의 전개방향에 관한 연구」, 「국가정보기관의 산업정보활동의 근거와 범위에 관한 연구」, 「경제전쟁시대의 안기부의 역할」 등.


정보기관 간 정보공유가 생명

安企部(안기부·現 國情院) 도청 파문을 계기로 國情院 개혁 문제가 다시 뜨거운 논란의 대상이 되고 있다. 이제까지 제시된 國情院 개혁 방안들은 國情院의 조직ㆍ기능 개편과 외부통제 강화 문제로 집약된다.

우선 國情院의 국내정보 분야를 폐지하거나 국내분야와 해외분야를 2개의 정보기관으로 분리시켜야 한다는 주장에 대해 살펴본다. 國情院의 국내외 정보기능을 분리해도 국가안보에 문제가 없을 것인지는 반드시 따져 봐야 한다.

우리 안보의 최대 위협요인은 北韓이다. 北韓의 對南공작은 주로 제3국을 통해 이루어진다. 국제적으로 활동하는 테러, 대량살상무기 확산, 국제범죄, 마약 등도 새로운 안보위협 요소다. 이들에 대응하려면 국내와 국외 분야의 정보역량의 통합이 필수적이다.

美國의 9ㆍ11 테러사건을 보면 정보기관 간의 정보공유와 협조가 얼마나 어려운지 알 수 있다. 9ㆍ11 이후 美 의회 진상조사위원회는 1년8개월간 250만 페이지의 자료를 검토하고 1200여 명을 면담했으며, 160명의 증인을 출석시켜 19일간 청문회를 개최했다. 그 결과 얻게 된 결론은 「정보공유의 부족이 가장 큰 문제 가운데 하나였다」는 점이다. 이 위원회는 테러를 방지할 수 있었던 열 번의 「아쉬웠던 기회들」 가운데 여섯 번은 정보공유의 부족과 관련된 것이라고 지적했다.

흔히 정보공유가 안 되는 것은 기관 간의 경쟁심, 정보 독점욕, 태만 때문이라고 생각한다.

그러나 사실은 다르다. 정보기관들은 매일 정보의 홍수 속에서 지낸다. 입수된 정보들 가운데는 정확성과 출처의 신뢰성이 확인되지 않은 정보가 많다.

이런 정보들은 동일기관 내부 부서들 간에는 전자 배포 시스템에 의해 자동적으로 배포된다. 그러나 他기관일 경우 자동배포 시스템을 운영하거나 많은 정보를 배포하기 어렵다. 정보출처 보호를 위해 일부 내용을 삭제하는 등의 작업을 해야 하고, 부정확한 정보를 통보받고 처리에 고심해야 할 정보수신 기관의 입장도 생각해야 한다. 결국 신뢰성 높고 중요한 정보만 배포하다 보면 공유하지 못하는 정보가 훨씬 많아지게 된다.


國情院 국내 정보기능 폐지 곤란

西歐국가들의 경우 국내외 정보기능이 분리된 경우가 많다. 대부분 국내 정보기관이 먼저 생긴 후 해외 정보기관을 추가로 만들었던 것이 그 이유다.

그러나 중국·태국·브라질·이집트·사우디아라비아처럼 국내외 정보기능을 통합운영하는 경우도 많다. 영국·스페인·오스트리아 등 西歐국가들도 최근 테러정보의 통합을 위해 국내외 정보를 총괄하는 별도의 기구를 설치하고 있다.

일부에서는 우리나라의 국내외 정보기관을 분리시키면 경쟁과 상호견제의 이점이 있다고 주장한다. 그러나 공통점이 적은 부처끼리 그런 건설적 관계는 존재하지 않는다. 외교부와 법무부를 경쟁과 견제의 관계로 볼 수 없는 것과 마찬가지다.

國情院의 국내 업무 가운데 對共수사, 對테러 및 外事방첩 기능은 그대로 두고 그외의 정보기능은 폐지하거나 경찰 등에 이관해야 한다는 주장도 있다. 이 경우 巨大 조직인 경찰이 국내정보를 독점하여 더 큰 폐해를 불러올 우려가 있다.

國情院의 사회안보 관련 정보활동에 대해서도 시비가 있을 수 있다. 그러나 포괄안보 시대에는 안보정보와 여타정보의 경계를 구분하기는 어렵다. 따라서 정보기관은 국가안보와 국가이익에 중요한 영향을 미칠 가능성이 있는 사안에 대해서는 항상 모니터링을 해야 한다.

이런 정보활동 과정에서 부수적으로 얻어지는 민생·민심·사회갈등 등과 관련된 정보의 활용 문제는 정부內의 각급 정보 사용자들의 소요에 따라 자연스럽게 결정될 문제다.

國情院의 안보수사권을 폐지해야 한다는 주장에 대해 살펴보자.

어느 수사기관이든 안보수사와 관련해서는 은밀하게 수사를 진행하는 것이 일반적이다. 변호사 접견권 등 피의자의 권리는 완전히 보장되고 있기 때문에 정보기관이 수사권을 갖는다 해서 다른 기관이 담당할 경우 인권침해와 직권남용 가능성이 더욱 많아진다는 주장은 설득력이 없다.

외국의 경우에도 정보기관이 수사권을 가진 경우가 많다. 필자가 조사한 59개국 69개 기관 가운데 러시아·호주·오스트리아 등 31개국 32개 기관이 정보와 수사 기능을 함께 갖고 있다. 특히 분단경험이 있거나 분단상황이 지속되고 있는 중국·베트남·예멘의 정보기관과 북한의 국가보위부(반탐국)도 수사권을 갖고 있다. 영국 보안정보부(MI-5)와 일본 공안조사청은 수사권은 없으나 내란·외환 등 중대범죄에 대한 조사권을 갖고 있다.


美, 9ㆍ11 테러 이후 국내정보 통합추진

정보 및 보안 업무 기획·조정 기능 폐지 주장에 대해 살펴본다. 國情院이 기획·조정 권한을 통해 각 부처의 고유 업무영역에까지 영향을 미친다는 게 이 주장의 논거다.

國情院의 기획·조정 기능은 정보 및 보안 업무의 중복이나 사각지대를 방지하고, 국가정보 판단에 필요한 정보를 중앙정보기관에 집중시켜 종합판단에 활용하기 위해 부여된 기능이다.

美國의 경우, 해외정보 분야는 CIA 부장이 겸임하는 중앙정보장(DCI)이 국가정보목표와 우선순위의 설정, 정보예산의 조정 등 조정권을 행사해 왔으나 순수 국방정보 업무는 국방장관이 직접 담당해 왔다.

그러나 9ㆍ11 테러 이후 정보기관 조정기능이 미흡했다는 점이 큰 문제점으로 부각되자 부시 대통령은 「국가정보장(DNI)」 직책을 신설, 정보기관을 실질적으로 통제할 수 있는 권한을 부여했다. 지난 4월 네그로폰테 대사를 국가정보장에 임명했다.

일부에서 제기하고 있는 것처럼 국가안보회의(NSC)에 정보업무 기획·조정 기능을 맡기는 것도 굳이 해야 한다면 못 할 것도 없다. 그러나 이 경우 「정책과 정보의 결탁」으로 정보 왜곡이 많아질 것이 우려된다. 해외 비밀공작 등이 노출될 경우 국가 최고지휘부가 직접 개입했다는 비난을 받을 소지가 많아진다.

이와 관련해서는, 『정보 작성자와 정보 사용자 간의 관계는 정책결정을 안내하기 위해 필요한 만큼 밀접해야 하지만, 판단의 독립성 보장을 위해서는 충분한 거리를 유지해야 한다』는 CIA 초대 분석국장 셔먼 켄트의 말을 음미해 볼 필요가 있다.


有名無實한 美 정보감독기구

國情院에 대한 외부 통제를 강화하는 방안도 여러 가지 제시되고 있다. 우선 대통령 직속의 새로운 통제기구를 설치하는 방안이 있다.

美國의 경우 대통령의 해외정보 업무를 보좌할 2개의 기구를 운영해 왔다. 1956년 설치된 대통령해외정보자문위원회(PFIAB)는 15∼30명 규모의 비상근 위원으로 구성되었다. 이 위원회는 특히 정보기관의 활동이 활발했던 1960년대까지는 정보기관의 업무처리 절차개선 및 정보실패 원인규명 등의 역할을 수행했다.

그러나 대통령의 개인친분 인사들이 위원으로 다수 포함된 데다 전문성도 부족해 상징적 존재에 불과했으며, 1980년 이후 의회 정보위원회의 활동이 활발해 짐에 따라 그 역할이 대폭 축소된 가운데 형식적으로 남아 있다.

또 다른 대통령 자문기구인 「대통령정보감독위원회(IOB)」는 외부인 3명으로 구성돼 있으며 CIA의 불법활동이 크게 문제화되고 있던 시기인 1976년에 설치되었다.

이 위원회는 정보기관의 활동이 헌법, 법률 및 대통령 행정명령 등에 위배되지 않는지 검토하여 대통령에게 보고하는 일과 정보기관들의 내부지침 검토 및 통제업무를 맡았다. 그러나 이 위원회는 독자적인 조사권이나 소환권이 없어 제 기능을 발휘하지 못했고, 클린턴 행정부 때 폐지되었다.

흔히들 정보기관이 정보위원들을 신뢰하지 않는 것이 문제라고 생각하는 경우가 많다. 그러나 보안문제에 관한 한 어쩔 수 없는 「인간의 약점」을 염두에 두지 않을 수 없다. 비밀사항에 자주 접하다 보면 자신이 취득한 사항이 어디서 취득한 것인지 기억하지 못하게 되고, 본의 아니게 남에게 발설하는 경우도 생긴다. 정보관리들은 이 점을 두려워하는 것이다.

따라서 정보위원들은 자신에게 보고된 내용이 외부에 유출되지 않을 것이라는 점에 대해 정보기관에 확신을 줄 수 있어야 한다. 미국에서도 정보위원들과 정보관리들이 신뢰를 쌓는 데는 20년이 소요되었다는 점을 참고할 필요가 있다.

정보기관 예산의 투명성을 높여야 한다는 주장도 제기되고 있다. 일부 인사들은 國情院이 他부처의 예산을 멋대로 끌어다 쓰는 것으로 오해하는 것 같다. 그러나 정보예산 총액을 숨기기 위해 他부처의 예산에 계상할 뿐 他부처의 예산을 임의대로 사용하는 것은 아니다. 國情院 예산액은 국회 정보위원회에는 상세하게 보고되는 것으로 알려져 있다.


국정원장 임기제 도입 필요

이번 安企部 도청 파문을 계기로 제기된 문제점들을 살펴보면 國情院의 개혁은 조직·기능의 再조정이나 외부통제의 강화만으로는 실효를 거두기 어려울 것으로 생각된다. 國情院이 정치·정치권으로부터 완전히 자유로워지지 않는 한 진정한 개혁이 성공하기 어려울 것이기 때문이다.

國情院의 개혁은 국가정보 체제에 손상을 주지 않으면서 脫정치·脫권위주의를 추진하는 것이 바람직할 것이다.

이를 위한 구체적 방안으로 세 가지를 제안하고 싶다.

첫째, 국정원장의 임기제 채택이다. 이미 미국 FBI(10년), 중국 국가안전부(5년), 캐나다 보안정보부(5년), 이스라엘 비밀정보부 및 국가비밀 정보부(4년) 등 10개국 12기관이 임기제를 채택하고 있다. 인도 내각조사부, 네덜란드 정보보안부 등 특별한 사유가 없는 한 공무원 정년까지 신분을 보장하고 있다.

둘째, 내부고발제 채택이다. 미국 CIA·FBI, 헝가리, 체코 기관들이 독자적인 내부 고발제도를 운영하고 있다.

셋째, 國情院 감사관의 권한을 강화하고 감사관 임명 時에는 정보委 與野 간사와 사전에 협의하도록 하는 방안이 좋을 것 같다.

우리의 개혁을 위해서는 美國의 경험을 참고할 필요가 있다. 美國의 정보개혁은 1974년 12월22일자 뉴욕 타임스紙의 보도가 계기가 되었다는 점에서 우리와 사정이 비슷하다.

CIA가 국내보안 기능을 해서는 안 된다는 국가안보법 규정을 어기고 反戰인사 등 미국시민 수천 명의 파일을 유지하고 서신개봉·가택침입·도청 등 불법행위를 했다는 시모 허쉬 기자의 폭로는 美國 사회에 큰 충격을 주었다.

이 보도를 계기로 美 의회의 대대적인 정보기관 조사가 이루어졌다.

당시 안보는 중요한 이슈가 아니었고, 코너에 몰린 CIA는 고립무원이었다. CIA는 1974년 한 해에만 137개 주요 신문에서 227회의 사설의 소재가 되었다.

이 사건을 계기로 상하원에 정보위원회가 설치되어 정보기관에 대한 의회의 통제가 본격화됐다.

그러나 당시의 개혁작업은 미국에서 아홉 번째로 작은 州 아이다호 출신으로 대통령 출마를 꿈꾸던 프랭크 처치 상원의원의 야심과, 정보기관 개혁 주장으로 당선에 도움을 받은 카터 대통령의 성향 때문에 국가안보 역량을 크게 손상시키는 계기가 되기도 했다.

해군사관학교 동기생인 카터에 의해 CIA 국장이 된 냉정한 성격의 해군제독 출신 터너 국장은 2년 동안 CIA 공작요원 820여 명을 해고하는 「할로윈의 대학살」을 단행했다. CIA의 사기와 해외공작 능력은 큰 손상을 입었고, CIA 취업 희망자도 대폭 감소되어 우수요원의 충원이 어렵게 되었다.

CIA 개혁을 들고 나와 대통령에 당선된 카터는 1979년 선거에서는 강력한 안보와 CIA 재건을 내건 레이건에게 패배했고, CIA 재건 노력이 다시 시작되었다. 이어 터너 국장 시절에 해고되었던 직원 중 700여 명이 임시직 등으로 다시 복직되어 CIA의 공작능력과 직원들의 사기는 많이 회복되었다.

1980년 이전까지는 몇 개에 불과했던 대학의 정보관계 강좌도 1985년에는 54개로 늘었다. CIA 내부 문화도 많이 바뀌었다. 이제 CIA 직원들이 CIA 배지를 달고 학술회의에 나타나 논문을 발표하는 일도 생겼다. CIA는 「국민의 지지 없는 권력은 종이 호랑이에 불과하다」는 사실을 늦게나마 깨닫기 시작한 것이다.


美國의 실패를 거울 삼아야

이번 國情院의 개혁은 美國의 실패를 거울 삼아 이루어지기 바란다. 國情院은 이번 도청파문을 소중한 학습기회로 삼아야 한다. 이번 國情院 개혁에서 정치논리나 감성이 개입돼서는 안 되고 國情院 개혁이 성급한 이상주의의 실현을 위한 시험장이 되어서도 안 된다.

이런 점에서, 영국 보안부(MI-5) 직원이 4만 파운드를 받고 언론에 통신감청 내용 등 비밀을 누설한 혐의로 실형을 선고받은 2002년 11월5일 「더 타임스」의 사설은 음미할 만하다.

「정보능력은 자유의 토대다. 자유를 전복하려는 기도와 국민들에 대한 잔인한 공격행위를 적발하고 사전에 조치할 능력이 없다면 민주주의는 존재할 수 없다. 정보기관은 관대하고 문명화된 사회의 핵심적인 수호자다. 정보기관이 실패한다면 자유세계는 엄청난 代價를 지불해야만 할 것이다」●