원문 그대로 옮겨 싣는다.
-차 례-
Ⅰ. 서 언 /1
Ⅱ. 주요 국책사업을 둘러싼 갈등 현황/3
Ⅲ. 갈등의 경제사회적 비용 /9
Ⅳ. 정부의 문제점/16
Ⅴ. 환경단체의 문제점/20
Ⅵ. 갈등관리를 위한 제언/28
Ⅶ. 결 어/32
-참 고-
<부록 1> 주요 국책사업 갈등 일지 /34
<부록 2> 갈등 비용 계산 근거 /38
<부록 3> 화폐가치 측정을 위한 설문조사기법 /41
<부록 4> 세계적인 환경단체 주장의 오류 사례 /42
I. 서 언
■최근 정부와 환경단체가 국책사업의 시행을 둘러싸고 첨예한 갈등을 보이고 있어 주요 국책사업들이 중단되고 있음.
■정부와 환경단체간의 소모적인 갈등은 그 자체로서 국가인프라의 심각한 낭비를 초래하고 국책사업 지역주민과 일반국민의 삶의 질을 저하시키고 있을 뿐만 아니라 특히 국책사업 중단으로 인한 공공투자 감소와 비효율적인 자원 배분을 통해 산업계에 직접적인 피해를 안겨 주고 있음.
■갈등으로 인한 국가적 피해는 중단된 국책사업의 규모가 클수록, 동시다발적일수록, 그리고 갈등이 장기화될수록 불어날 수밖에 없는데, 현재 우리나라는 정확히 이러한 모습을 보이고 있어 우려하지 않을 수 없음.
■더욱 심각한 문제는 지금까지의 갈등이 동시다발적이고 장기화되면서 고질화된 양상을 보이고 있다는 점임. 즉, 현재 우리는 기존의 갈등이 쉽게 재발하고 새로운 갈등이 습관적으로 발생할 수 있는 위험수위까지 온 것으로 판단됨.
■정부가 사업계획 수립과정에서 국민적 공감대를 이끌어 내거나 과학적인 타당성 평가에 의존하려는 모습을 보이지 못한 것은, 불보듯 뻔한 갈등의 원인을 제공하는 이해하기 어려운 행위로서 근시안적인 탁상행정의 전형이라고 할 수 있음.
■이에 질세라 환경단체도 객관적인 대안 마련에 충실하기보다는 교조주의적 환경보전주의의 굴레를 벗지 못하고 감성적 생태아나키즘에만 매달려 국책사업을 비판하는 경향이 있는데, 이는 국민 대다수의 실제적인 시각과 어긋남.
■첫 단추를 잘못 꿰어 우왕좌왕하면서 단 한 사람의 단식투쟁에 일희일비하는 줏대 없는 정부정책 어디에서도 우리는 국가관리 능력과 의지를 찾을 수 없으며, 잘못 꿴 단추를 악용하여 “도” 아니면 “모”라는 식으로 배수진을 치고 정부를 밀어붙이는 환경단체의 모습에서 “국민을 위한 환경”이 아니라 “환경을 위한 국민”을 지향한다는 느낌을 지울 수 없음.
■본 연구는 주요 국책사업을 둘러싼 갈등의 개요를 살펴보고(II), 갈등의 국가적 비용을 추정한 후(III) 정부의 문제점(IV)과 환경단체의 문제점(V)을 사례중심으로 지적함. 그리고 갈등관리를 위한 사회 각층의 역할을 제언하며(VI), 갈등관리를 위한 사회적 분업의 역할에 대해 선언적인 결론을 도출함(VII).
II. 주요 국책사업을 둘러싼 갈등 현황
■최근 환경단체와 정부간 갈등을 초래한 대표적인 국책사업은 새만금종합개발사업(이하“새만금사업”)과 경부고속전철 천성산․금정산 터널공사(이하 “천성산터널공사”)임.
■이들은, 국민적 공감대가 충분히 수렴되지 않은 가운데 개발계획이 발표되고 있다는 제도적 측면에서 정부에 일차적인 책임이 있으며, 갈등의 예방 및 해소를 위한 체계적이며 투명하고 객관적인 노력이 부족하다는 점에서 정부와 환경단체가 책임을 공유해야 한다는 공통점을 지님.
■새만금사업은 정부의 경제성평가 결과가 객관성과 과학성을 결여함에 따라 갈등이 증폭되어 왔으며 후일 경제성 평가 결과가 환경보전 쪽의 승리로 끝났다는 점에서 정부의 책임이 큼.
■천성산터널공사의 경우 정부의 경제성 평가에 대한 객관성 및 과학성을 의심하는 환경단체의 무리한 반대가 빚어내는 갈등으로 판단됨. 경제성 평가 결과가 환경보전의 논리를 충분히 뒷받침하고 있지 못한데도 이에 대응할 객관적인 논리를 제시하지 못하고 교조주의적 생태아나키즘에 일관하거나 단식투쟁 등의 물리력을 동원하여 개발을 저지하려는 환경보전주의자들에게도 책임을 물어야 하는 전형적인 사안들임.
■이하에서는 주요 국책사업, 특히 새만금사업과 천성산터널공사를 둘러싼 정부와 환경단체간 갈등의 일지와 대립논리를 살펴봄. (갈등일지는 <부록 1> 참조)
1. 새만금사업
■새만금사업은 전북 군산∼부안 앞바다에 33㎞의 방조제를 쌓는 초대형 국책사업임. 현재 총공정의 92% 및 총사업예산의 85%가 진행된 상태이며, 2.7km구간의 물막이 공사만 남겨놓고 있음. 정부는 2006년 상반기에 공사를 최종 완공할 계획이었음.
■새만금사업이 끝나면 새만금에는 여의도 면적의 140배, 서울면적의 2/3, 또는 국토의 0.4%에 달하는 1억2000만평의 거대 토지와 담수호가 생겨 동북아시아의 생산 및 물류, 관광, 친환경농업의 거점기지로서의 경쟁력을 확보하게 되며, 전라북도가 추진하고 있는 국내외 관광객을 겨냥한 대규모 골프장 및 레저타운 건설이 차질 없이 진행될 경우 새만금 주변은 동북아 관광객과 물류가 드나드는 허브로 성장할 것으로 정부는 기대.
■그러나 새만금사업은 정부와 환경단체 간에 첨예한 갈등을 불러일으키고 있는 대표적인 사업의 하나임. 환경영향에 대한 심각한 논란으로 두 차례나 중단된 이 사업은 원래 1970년대 초부터 서남해안에 간척예정지 조사가 이루어지던 중, 1980년에 냉해로 대흉작이 들자 새만금간척지 개발 논의가 본격화됨으로써 시작됨. 당시 식량안보 차원에서 우량농지를 확보해야 한다는 주장이 설득력을 얻었다고 할 수 있음. 정부는 경제적 타당성 분석(1986∼88년)과 환경영향평가 및 관계부처 협의(1989∼91년) 등을 거치고 주민 동의와 사업인가를 받고 1991년 11월부터 방조제공사에 착수하였음.
■그러나 1996년 시화호 오염사건이 터지자 환경오염 여부를 놓고 새만금사업에 대한 찬반논란이 빚어지기 시작하였음. 새만금사업은 1998년에 감사원의 특별감사를 받았고 1999년 5월에는 환경영향 등을 진단하기 위한 민관합동조사단이 타당성조사에 들어가면서 사업이 2년여간 중단됨. 이후 정부는 2001년 5월 수질보호 등 친환경개발방침을 발표하고 2년여 만에 사업을 재개함. 그러나 환경단체가 2003년 6월 갯벌보호 등을 이유로 본안소송 판결 때까지 공사를 중지해야 한다며 제기한 가처분신청을 서울행정법원이 받아들이면서 또다시 사업은 중단되었음. 당시의 농림부 장관이 법원결정에 반발하며 사퇴하는 등 파문이 빚어짐. 정부는 서울고법에 항고, 2004년 1월에 집행정지 결정취소 판결을 이끌어내어 공사 재개를 위한 법적근거를 마련함. 그 후 행정법원은 이 같은 초대형 국책사업에 대한 재판이 계속 진행될 경우 예산낭비 등 피해가 크다고 보고 양자간 조정을 시도하기 위해 일단 공사를 중지한 후 민간 공동위원회를 구성해 용도를 먼저 결정하라는 조정안을 발표하였음.
■정부는 위 조정권고안을 즉각 거부함. 이는 '선 환경평가-후 사업개시'라는 법원의 조정권고안은 민관공동위원회 구성과 간척지의 용도 및 수질 측정에만 최소 2년이 소요되므로 사실상 새만금사업의 일시 중단을 의미하는 것이며, 이를 받아들일 경우 새만금사업 자체가 무산될 가능성이 있고 기존 방조제의 안전까지 보장할 수 없다고 우려하기 때문임. 그리고 사업의 예산집행과 공정이 거의 끝나가는 무렵에서 계획을 바꾸는 것은 경제성이 없고 새만금 유역 수질도 꾸준한 환경기초시설 확충으로 점차 개선되고 있는 만큼 방조제를 일단 연결하고 친환경적 대안을 모색하자고 주장함.
■이에 대해 환경단체는 남은 2.7㎞ 구간에 다리를 놓아 해수유통을 시켜야만 갯벌을 살리고 내부 간척지 일부에 첨단산업 물류시설도 유치할 수 있다는 주장을 펴고 있음.
■2005년 2월 4일, 서울행정법원은 새만금사업 계획변경 또는 취소를 요구하는 판결을 내렸음. 그러나 새만금사업과 관련한 공유수면매립면허 및 새만금간척종합개발사업의 법적 유효성은 인정하였다는 점에서 갈등이 장기화 국면으로 들어갔음. 환경단체는 이 결정을 환영하였으나 농림부는 21일 서울고등법원에 항소함으로써 또 다른 지루한 법정공방이 예상됨.
2. 천성산터널공사
■경부축은 우리나라 인구와 생산의 70% 이상이 집중된 사회·경제의 중심축이나, 이미 기존 고속도로나 철도가 포화상태가 되어 심각한 교통·물류난을 겪고 있으며 앞으로도 여객과 화물 교통량이 크게 늘어날 것으로 예상되어 경부축에 새로운 교통시설 확충이 요구되어 왔음. 고속전철은 장거리·대량·고속·효율적 수송이 가능하고 안전성까지 뛰어난 첨단 교통수단임. 특히 고속전철은 역이 설치되는 지역의 발전을 통해 국토의 균형발전에 기여하고 전국의 정보교류를 활성화시킬 뿐만 아니라 대기오염 배출을 크게 줄여 환경피해를 최소화 할 수 있고 외국 첨단기술 도입 효과까지 있음.
■1970년대에 국제기구 IBRD에 의해 건설 필요성이 제기된 경부고속철도 새로운 노선 건설사업은 1980년대에 타당성조사가 이루어진 바 있으며 1992년 4월에 노선이 결정되었고 당해 6월, 1단계 건설공사가 착공되었으며 1994년 11월에 환경영향평가를 받았음.
■그러나 1999년 9월에 천성산에서 산지 늪이 발견되자 2001년 7월에는 천성산 습지보전을 반대운동을 위한 공동대책위까지 결성됨. 2002년 6월부터 대구-부산간 구간을 착수하고자 하였으나 부산의 시민․종교단체에서 천성산으로 고속철도 터널통과시 지하수 유출 등 환경훼손을 우려하며 노선변경을 요구하여 공사가 중지되게 되었음.
■이러한 반대가 일고 있는 가운데 2002년 12월 당시의 노무현 후보는 천성산터널 백지화를 공약으로 내세웠음. 2003년 3월에 노무현 대통령은 부산고속전철 건설 자체를 재검토하도록 지시함에 따라 대구 이남 공사발주가 전면 중단되게 됨. 2003년 5월에는 건교부와 시민단체가 노선재검토위원회를 구성하였고 동년 9월에 천성산.금정산터널 공사가 원안대로 진행됨.
■그러나 2003년 2월부터 한 종교계 인사가 개발반대를 위해 단식투쟁을 거듭함으로써 갈등의 핵으로 등장, 국민적인 논란의 대상이 되었으며 갈등을 첨예화시킴. 2003년 10월 환경단체가 공사금지 가처분신청을 제기한 상태에서 동년 12월 천성산 구간 공사가 시작됨.
■법정공방으로 이어진 갈등은 2004년 4월에 가처분신청이 기각되었으며 항고심이 신청됨. 그리고 환경단체의 반대가 드세자 동년 8월에 정부는 항고심 판결시까지 공사중단을 약속하고 공사를 중단함. 그러나 동년 11월에 항고심도 기각됨으로써 천성산 구간 공사가 재개됨. 2005년 1월종교계 인사들이 사망위험 국면에까지 이른 위의 종교계인사 단식투쟁에 동참함으로써 갈등은 겉잡을 수 없이 증폭됨.
■이에 2005년 2월 3일 정부는 환경영향 공동조사단 구성하여 갈등을 풀어갈 것을 위 종교계 인사에게 제안하였고, 이러한 제안이 수락되어 단식은 100일만에 중단됨. 환경영향 공동조사단은 정부와 환경단체가 동수로 추천한 전문가로 구성되며 3개월간 환경영향평가 이행 실태와 터널공사의 환경 영향을 조사하게 됨.
3. 기타 국책사업
<경인운하>
■경인운하 건설사업은 인천 서구 시천동에서 한강을 따라 서울 행주대교에 이르는 18㎞ 구간을 수로로 연결하는 사업임. 정부는 1992년에 수립된 경인운하 건설계획을 2000년 10월에 착공해 2004년에 1단계 사업을 끝낸 뒤 2007년에 완공한다는 방침이었음. 그러나 환경단체가 경제성 부풀리기 및 환경훼손 문제를 집중적으로 제기하면서 2003년 1월에 계획이 백지화되었음. 2003년 9월에는 '운하사업 보류'로 결정이 났음. 2003년 12월에는 건설사업권이 취소되고 2004년에는 원점에서 재검토되게 됨. 건교부는 결국 2004년에 민자사업자와 사업계약을 공식 해지하고 경인운하가 이 사업을 추진하면서 투입한 비용 1천억원 이상을 전액 돌려줌으로써 원점에서 재검토하기로 하고 현재 수해방지를 위한 굴포천 방수로 공사는 계속 진행하고 있으며, 운하사업 여부에 대해서는 국제용역 절차를 거쳐 이르면 2005년 하반기에 최종용역결과가 나올 예정임.
<서울도시외곽순환도로 사패산터널구간>
■사패산터널구간 공사는 1996년 3월에 건교부에 의해 민자유치 대상사업으로 선정된 후 2001년 6월에 공사착수에 들어갔음. 그러나 2001년 10월부터 불교계와 환경단체가 터널공사 반대 농성에 돌입하자 갈등이 초래되었음. 2001년 11월에는 불교계가 공사저지 농성에 들어가자 사패산 구간 공사가 중단되었음. 2002년 7월, 서울지법은 일부 구간에 대해 공사중지를 결정하였고, 8월에는 노선조사위원회가 구성되어 12월까지 활동하였으나 합의안 도출에 실패함. 2002년 12월에 노무현 대통령후보가 대안노선 검토를 공약으로 내세운 뒤, 2003년 4월에는 사패산 인근 수락산.불암산 공사가 중단되었음. 2003. 4월부터 노선재검토위원회가 회의 및 현장답사를 하였으나 6월에 합의 실패함. 2003년 12월 대통령의 불교계 방문으로 불교계 인사 농성에서 철수하자 사업을 속개.
<계룡산 국립공원 관통터널>
■계룡산 국립공원을 관통하는 충남 계룡시 두마면-공주시 반포면을 잇는 국도 1호선 2차로를 4차로로 확장하는 공사로서 총연장 3.36㎞의 터널 2개를 뚫을 계획으로 있으나 국립공원 구간인 3.96㎞를 둘러싸고 정부와 '국립공원을 지키는 시민의 모임'이 마찰을 빚어왔음. 환경단체 등은 부실한 환경영향평가와 이 도로가 국립공원의 핵심 보존지구인 자연보존지구를 200m나 통과하는 국립공원 환경파괴를 우려하여 공사를 반대함. 국립공원위원회는 확장ㆍ포장 공사를 세 차례나 유보 결정한 바 있으며 2004년 6월에는 주민이 공사 백지화를 위해 법원에 소송 제기하였음. 그러나 2005년 2월 16일에 이 소송에 대한 기각결정이 내려진 상태임. 만 9년째 맞고 있는 이 계획은 2002년 1월 22일 환경영향평가를 마친 후 공사에 착수, 현재 34%의 공정률을 보이고 있음.
3. 주요 국책사업을 둘러싼 쟁점
■정부는 대부분 경제발전, 지역발전, 홍수조절, 주택공급, 물류난해소 등의 개발논리와 함께 생태계파괴효과 미미, 매몰비용(sunk cost)으로 인한 기존사업 중단불가 등의 이유로 개발을 역설함.
■환경단체는 대부분 생태계파괴 심각, 문화유산 및 지역공동체 파괴 등의 반대논리와 함께 개발 측의 주장에 맞서 경제적 타당성 결여, 사업목적 애매, 민주절차 무시, 자연법위반, 대안노선 미고려 등의 이유를 개발을 반대함.
■<표 1>은 국책사업을 둘러싼 갈등당사자간 쟁점을 정리함.
III. 갈등의 경제사회적 비용
■일단 발생한 갈등은 개발과 환경보전 어느 쪽으로 갈등이 해결되더라도 갈등기간 동안 경제사회적 비용을 초래하게 됨. 본 보고서는 갈등의 경제사회적 비용을 주요 갈등사례를 중심으로 경제적 비용과 사회적 비용으로 구분하여 논함.
<표 1> 주요 국책사업을 둘러싼 쟁점
1. 경제적 비용
■계산가능한 공사관련 비용
- 2005년 2월말 현재 새만금간척지, 천성산터널, 사패산 및 계룡산 터널, 그리고 경인운하 둘러싼 갈등으로 인해 공사가 지연됨으로써 입은 국가적 비용은 4조 1,793억원으로 추정(<표 2> 참조. 계산 근거는 <부록 2> 참조).
- 이에다 천성산터널 공동조사기간 3개월 동안의 공사지연으로 인한 손실 6,330억원까지 합하면 총손실은 4조 8,123억원이 될 것으로 전망됨.
- 천성산터널 공사 하나가 단 1년만 지연되더라도 2조 5,161억원의 손실이 예상됨.
■새만금 간척사업 등 2개 국책사업 철회시 예상되는 손실 규모 (현재가치 기준)
- 새만금 간척지, 천성산 터널 등 2개 국책사업이 환경단체의 주장대로 중지된다면, 동 사업으로 인해 창출되는 부가가치 35조 5,094억원은 허공으로 사라질 것으로 (동 사업에 의한 35조 5,094억원의 부가가치 창출을 누릴 기회는 영원히 사라질 것으로) 분석됨.
- 각 사업별로 예상되는 부가가치는 다음과 같음
․ 새만금 간척사업 : 5조 4,218억원
○ 사업비 매몰비용 : 2조 2,690억원
○ 미창출될 부가가치 : 2조 2,703억원 (사업비의 부가가치 유발효과 미감안)
단, 미실현될 사업비 지출의 부가가치 유발효과 추가 : 8,825억원
․ 천성산 터널 : 30조 876억원
○ 사업비 매몰비용 : 5,600억원
○ 미창출될 부가가치 : 29조 5,991억원 (사업비의 부가가치 유발효과 미감안)
단, 미실현될 사업비 지출 공제 : -3,577억원
단, 미실현될 사업비 지출의 부가가치 유발효과 추가 : 2,862억원
<표 2> 주요 국책사업 공사중단 기간 및 사업 철회시 손실 규모
- 주요 국책사업별로 손실액을 계산하면 다음과 같음. 단 모든 편익 및 비용은 현재가치로 환산하였으며 2005년 2월말 현재 기준임.
<새만금사업>
새만금사업 민관공동조사단 경제성분석 경험에 기초하여 간척지 수명을 60년으로 가정할 때 현재 총 30개월의 공사지연으로 관광효과, 주행시간 단축 효과 등이 상실되어 적어도 7,000-8,000억원의 경제적 손실이 있었을 것으로 추정됨.
그리고 지금 시점에서 공사가 중단된다면 다음의 이유로 총 5조 4,218억원의 경제적 손실이 있을 것으로 판단됨. 우선 기존 사업비 지출 총액 2조 2,690억원이 매몰될 것임. 이 액수는 2005년 2월말 현재까지 지출된 보상비 포함 총사업비 1조 7,33억원과 전북지자체와 환경부가 별도로 투입한 수질개선비용 4,957억원을 합한 것임.
특히 2조 2,703억원의 부가가치 창출기회도 사라질 것인데, 이는 새만금사업 민관공동조사단이 분석한 10개 시나리오의 순현재가치(NPV)를 평균한 액수임. 그 뿐만 아니라 산업연관분석에서 사용되는 비주택 건설부문의 부가가치 유발계수 0.8을 적용할 경우 앞으로 7년간 계획된 건설투자는 8,825억원의 부가가치 유발효과가 있을 것으로 판단되나 이러한 가치가 창출되지 못할 것임.
<천성산터널공사>
천성산터널 공사를 둘러싼 갈등으로 현재까지 공사가 9개월 반 정도 중단되었음. 그러나 한국철도시설공단은 산발적인 공사중단으로 공사에 관성이 붙는 데 시간이 많이 소요되어 실질적인 공사중단 기간은 약 1년이 될 것으로 보고 2010년 개통을 전제로 할 경우 공사지연 비용을 연간 2조 5,161억원으로 추정하였음.
그 대부분인 1조 9,719억원은 혼잡개선 및 여행시간 단축 기회 상실로 인한 것이며 나머지는 고속도로 운영수입 감소 5,199억원과 공사중지 보전금 243억원임. 앞으로 3개월간의 공동조사를 실시할 예정인데 이로 인한 지연비용은 6,330억원이 될 것으로 예상됨. 그리고 현재 단계에서 공사가 중단된다면 다음의 이유로 총 30조 876억원이라는 엄청난 경제적 손실이 있을 것으로 추정됨. 우선 기존 사업비 지출 총액 약 5,600억원이 매몰될 것임.
특히 29조 5,991억원의 부가가치 창출기회도 사라질 것인데, 이는 이상에서 계산된 1년간의 부가가치 창출기회 상실 비용이 터널수명 40년간 발생할 것으로 가정할 때의 현재가치임. 그러나 앞으로 계획된 3,577억원의 사업비가 사업철회시 절약될 수 있으므로 이를 이상의 비용에서 공제하여야 함. 그렇지만 이 사업비 지출 자체도 부가가치 유발계수 0.8을 적용할 경우 2,862억원의 부가가치 유발효과가 있을 것으로 판단되므로 이 액수를 사업철회로 인한 경제적 비용으로 추가하였음.
<사패산터널>
한국도로공사에 따르면, 사패산터널 공사지연으로 인한 연료절약, 시간절약, 차량운행비 절감 기회 상실 등으로 연간 2,635억원의 경제적 피해가 있었을 것으로 추정함. 이를 기초로 25개월 8일간(2001.11.16 - 2003.12.23)의 공사지연 비용을 계산하면 총 5,547억원에 이를 것으로 추정됨. (단, 서울고속도로와 한국도로공사는 24개월간 5,864억원으로 추정.)
사패산터널의 경우 공사가 재개되었으므로 현재 단계에서 공사가 중단될 경우의 손실을 고려하지는 않았음. (그러나 만일 이러한 손실을 감안해야 한다면 다음의 이유로 총 15조 9,279억원의 경제적 손실이 있을 것으로 추정됨. 우선 기존 사업비 지출 총액 519억원이 매몰될 것임. 특히 3조 3,929억원의 부가가치 창출기회도 사라질 것임.
그러나 앞으로 계획된 사업비가 절약될 수 있으므로 그 현재가치인 1,35억원을 이상의 비용에서 공제하여야 함. 그렇지만 이 사업비 지출 자체는 부가가치 유발계수 0.8을 적용할 경우 1,084억원의 부가가치 유발효과가 있을 것으로 판단되므로 이 액수를 사업 철회로 인한 비용으로 추가할 수 있음.)
<계룡산국립공원관통도로>
사업비로 지출된 685억원이 매몰비용으로서 낭비되었음.
<경인운하>
사업비로 지출된 2,900억원이 매몰비용으로서 낭비되었음.
■계산되지 않은 공사관련 비용
- 주요 국책사업을 둘러싼 갈등으로 인한 계산가능한 경제적 비용 즉, 공사관련 비용으로 추정된 약 10조원은 과소평가되었으며, 계산이 가능한 실질적인 국가경제적 피해액은 다음 이유로 이를 훨씬 상회할 것으로 보임.
- 피해액 추정이 가능한 사례만 합산하였고 물가상승률 감안하지 않음
- 국책사업 철회나 투자 지연으로 인한 부가가치 유발효과를 제대로 반영하지 못한 경우가 많음. 예컨대, 새만금사업, 계룡산국립공원 관통도로 등이 있음.
- 기타 오랜 갈등을 겪은 후 중단된 동감댐 및 한탄강댐 사업 등의 눈에 보이지 않는 비용이 존재할 것이나 감안되지 못함.
- 단, 공사지연으로 인한 피해는 공사지연으로 투자재원이 묶여 있음을 가정한 것임. 만일 이러한 투자재원이 다른 부문에 투입되어 부가가치 창출을 해 왔다면 위의 총피해액에서 이 부가가치만큼 공제한 것이 정확한 계산이 됨. 그렇지만 이 계산법은 양자를 동시에 추진할 수 없을 정도로 공공예산이 제약되어 왔었는가 하는 데 대한 검토가 선행되어야 함.
■기타 경제적 비용
- 이상은 공사관련 비용만을 고려하였음. 그러나 동시다발적 갈등으로 인한 국가경제적 피해액 계산에 포함되지 못한 액수를 합하면 총경제적 비용은 눈덩이처럼 불어날 것임. 이러한 부분 중 산업에 직접적인 경제적 피해를 입히는 부분은 다음과 같음.
- 갈등의 투자심리 위축 효과: 동시다발적 갈등은 사회 구성원들간의 위화감을 조성하고 사회 불안정을 초래함으로써 투자심리를 위축시키거나 경제 활성화에 장애가 됨. 갈등은 특히 경제위기 상황에서는 국가적 피해에 대해 시너지효과를 지님. 이 부문은 피해액 계산이 쉽지 않음.
- 정부의 국가경영능력 부재로 인한 정책불안감으로 인식돼 민간 투자심리를 위축시켜 사회적 비용을 초래함.
- 환경단체의 캠페인이 산업이미지에 미치는 부정적 효과: 개발을 둘러싼 정부와 환경단체의 대립은, 이러한 대립이 없었을 경우에 비해, 갈등 제삼자인 산업에 대해 反환경 이미지를 제공함.
- 동태적인 산업발전 과정 왜곡 가능성: 산업의 피해는 공사비 등 단기적인 피해에 그치지 않고 동태적으로 산업구조를 왜곡할 수 있음. 특히 갈등이 지금과 같이 동시다발적이고 대규모적이며 장기적이고 습관화될수록 산업구조는 왜곡될 가능성이 높음.
- 소송비용: 갈등해결을 사법부에 의뢰함으로써 낭비될 소송비용으로서, 경제적 부가가치를 창출하지 못함.
- 재원낭비: 갈등과정에서 투입된 시간, 인적자원, 행정비용 등은 경제적 부가가치를 창출하지 못함.
- 지역주민에 미치는 경제적 피해:
• 재산권 행사 기회 박탈: 이는 자원의 낭비와 비효율적 배분을 가져옴.
• 갈등참여자의 노동시간 감소: 감소된 노동시간이 여가시간으로 대체되지 못하고 시위 등 비생산적인 갈등에 참여하는 시간으로 대체될 경우 경제적 부가가치 창출효과 없음.
• 갈등참여로 인한 정신적, 육체적 스트레스: 삶의 질 저하를 가져오며 이는 화폐가치화 할 수 있음 (<부록 3> 비시장가치의 화폐가치 추정사례 참조).
- 피해액 계산에 포함되지 못한 부분 중 기타 국가적인 경제적 피해는 다음과 같음.
• 지역경제 활성화 기회 지연 또는 상실: 갈등기간 동안 지역경제 활성화 기회가 지연되거나 최종적으로 상실될 경우의 피해. (예) 새만금간척지가 생성될 경우 군산시 경제규모 정도의 경제활성화 효과, 특히 총 15만명의 일자리 창출효과 예상.
• 교통관련 비용: 중단된 공사로 인한 총 주행시간 및 통행시간 상승, 주행연료비 상승, 주행 및 통행의 불편, 물류비용의 증가 등. 앞서의 계산에 포함되지 않은 부분.
• 민간경제주체의 피해: 사업에 참여하지 않는 민간경제주체가 개발을 예상하고 개발예정지에 투자한 재원의 낭비 및 비효율적 배분으로 인한 손실. (예) 상가 및 토지매입비, 가게인수비, 공장 인수계약금 등.
• 시기와 반목, 위화감 조성으로 인한 정신적, 육체적 스트레스: 이는 삶의 질을 감소시킴. (화폐가치화 가능)
2. 사회적 비용
■이상은 경제적 비용을 추정하였음. 갈등으로 인한 경제적 피해뿐만 아니라 다음과 같이 사회적 피해까지 감안하면 국가적 피해는 눈덩이처럼 불어남. 피해액 계산에 포함되지 못한 부분 중 환경에 미치는 피해는 다음과 같음.
- 환경방치 비용: 어느 쪽으로 해결되든지 간에 갈등이 해결되면 사업지의 자연환경 개선을 위한 노력이 있을 것임. 그러나 갈등해결이 지연되면 사업지의 자연환경이 방치될 수 있고 방치기간이 길어질수룩 환경악화는 가속도를 붙게 될 것임. 환경파괴 비가역성의 위험은 이러한 경우에도 적용됨.
- 향후 갈등발생가능성 증가 : 갈등당사자들의 빈번한 갈등 경험과 국민들의 직간접적 갈등 경험 및 언론의 갈등사례보도가 잦아질수록 갈등의 한계피해의식 체감에 의해 국가적으로 갈등에 점차 둔감하게 됨. 이는 미래의 갈등초래 가능성을 증대시킴.
- 일반국민: 갈등문화의 조성으로 불만, 불평, 부정적 사고, 위화감 조성 등 삶의 질 저감 가능성 증대
- 비교육적 비용: 갈등문화 경험은 비합리적 파워게임을 통한 문제해결 방식에 의존하는 사회분위기를 조성. 이는 미성년자 교육에도 부정적인 영향을 미침.
3. 갈등의 경제사회적 비용 항목
<표 3> 갈등비용 항목
IV. 정부의 문제점
■갈등예방이나 갈등해소를 위해서는 갈등당사자의 자발적인 상호 노력이 필요함. 이러한 자발적 노력을 양자로부터 동시에 기대하기 어려운 현실에 있어서는, 주로 개발을 주도하는 정부 측이 재정, 제도, 인적자원 면에서 갈등예방 주체로서의 역할을 다할 수 있는 여력이 있으며 그 당위성도 높음. 그러나 정부는 이 역할에 충실하지 못함.
■갈등해소를 위한 자발적 노력을 양자로부터 동시에 기대하기 어려운 현실임에도 불구하고 양자의 노력이 없이는 달성되기 어려운 것은 사실임. 특히 환경단체는 물론 정부도 진정으로 국민을 위한 입장에서 갈등해결을 도모하고자 한 모습을 보인 경우는 드물다고 할 수 있음. 특히 갈등조정제도 개선 및 객관적 평가에 대한 의지 측면에서 정부는 주체적 역할을 담당할 수 있음에도 불구하고 이에 소홀히 하였음.
■그동안 정부는 갈등예방은 물론 갈등해소를 위한 역할을 충실히 이행하지 못한 면이 많았다고 할 수 있음. 즉, 객관적이고 과학적인 환경영향평가나 주민공청회 없이 국책사업을 강행하고 있다는 환경단체의 주장이 설득력을 얻는 경우가 종종 있음. 예컨대, 새만금사업은 경제적 타당성 조사에서 설문조사의 문제점이 있었던 것으로 보임. 정부는 사업계획의 주체임에도 불구하고, 그리고 재정 및 자료접근성 등의 면에서 환경단체보다 과학적 평가를 위한 여건이 좋음에도 불구하고, 평가 및 정책의 객관성, 일관성 및 투명성을 보여주지 못하여 스스로 개발논리에 대한 불신감을 떨어뜨린 면이 있다고 할 수 있음.
■최근 들어 정부의 입지가 줄어들게 된 것은 모두 국책사업의 환경성이나 경제성에 대한 평가가 과학적이지 못하거나 객관적이지 못한 데에 따른 것으로, 사업계획 사전평가의 신뢰성이 얼마나 중요한지 보여 줌.
■다음은 정부가 갈등의 1차적인 원인을 제공한 것으로 보이는 사업의 대표적인 사례인 새만금사업에 있어서 경제성 평가를 둘러싼 대립 내용을 분석하고, 또 다른 원인제공 사례일 가능성이 있는 천성산터널의 타당성 평가 문제를 살펴봄.
1. 갈등사례 I : 새만금사업
■갈등예방의 주체로서 정부가 비과학적, 주관적 평가에 의존함으로써 갈등을 증폭시킨 사례로서 새만금사업을 들 수 있음. 최근 서울행정법원 1심공판에서 새만금간척 사업계획이 무효라고 판결됨으로써 환경단체의 주장이 수용됨. 그 이유는 간척지를 농지로 사용할지 여부도 불투명하고 담수호의 수질이 농업용수 기준에 미달될 것이며 농지로서의 가치에 대한 경제성 평가에도 오류가 있다는 기존의 지적들에 초점을 맞추고, 막대한 예상이 소요되었다고 하더라도 새만금사업 자체는 경제성이 없는 가운데 갯벌을 포함한 환경생태계를 파괴시키게 된다고 보았기 때문임.
■경제성 재평가의 개요
- 정부는 1999년 5월 새만금사업 환경영향 공동조사단을 설치･운영하여 2여년의 조사･연구를 통해 새만금사업의 환경영향, 경제성 등을 정부에 건의하였음.
- 특히 기존의 비용편익분석과는 달리 갯벌과 논의 경제적 가치 등을 포함한 ‘환경가치’를 고려한 확장비용편익분석(extended B/C analysis)을 이용하여 사업의 시장경제적 연관효과와 생태환경적 비시장재화 가치를 재평가하여 경제성을 분석하였음.
- 공동조사단은 조사에 들어가기에 앞서 경제적 타당성 분석의 기준과 원칙을 연구 참여 위원들 간에 합의하여, 비용과 편익항목을 정확히 식별하고, 중복계산이 없도록 하며, 엄밀한 방법론과 절차에 따라 수행할 것을 합의함.
- 이 원칙과 기준에 따라 새만금사업의 기대편익과 손실편익 즉 비용을 <표 4>와 같이 선정하였음. 경제적 타당성분석에서는 적용가격, 시장 및 비시장재화, 분석방법 그리고 연구참여 위원들 간의 견해 차를 고려, 10개 시나리오를 설정, 분석하였음.
<표 4> 새만금사업의 기대편익 및 손실편익
- 분석결과 <표 5>에 나타난 바와 같이 최악의 시나리오의 경우에도 투자수익률(ERR 또는 SRR)은 10% 이상이며 할인율 8%의 경우 B/C 비율은 1.40 이상을 보임.
<표 5> 새만금사업 10개 시나리오별 경제적 타당성 분석결과
주: 시나리오별 감응도 분석은 비용과 편익을 각각 10%씩 증감시킴
자료: 국무총리실 수질개선기획단. 2000. ｢새만금사업 환경영향공동조사 결과보고서｣
■경제성평가에 있어서 정부의 문제점과 시사점
- 갯벌의 생태계 가치추정에서 인간중심의 가치와 갯벌중심의 가치로 중복 계산함. 인간중심의 가치추정방법에 있어서 조건부가치측정법(CVM: Contingent valuation method)을 사용하였는데 CVM은 정교하게 작성된 설문지를 통하여 수행되어야 함에도 불구하고 이런 절차를 무시하고 있음.
- 쌀의 안보가치를 설정하고 편익항목을 과대평가하였음. 쌀의 안보가치를 구하기 위하여 CVM을 사용한 것에 대한 의견이 수렴되지 않고 있음. CVM이란 비시장재화를 대상으로 하는 방법이기 때문에 쌀과 같은 시장재화에 대해서는 사용할 수 있다는 주장과 없다는 주장이 팽팽하게 대립되어 논란이 된 바 있음.
- 농지개발효과가 이중계산되고 논의 공익적 효과를 편익항목만으로 계상하였음. 일반적으로 농지의 가격은 앞으로 생산될 농작물의 총합과 같다고 보고 농지개발효과에 농지와 농산물 가격 두 가지를 합산해서 이중계산한 것으로 판단됨. 논은 공익적인 효과뿐만 아니라 환경을 오염시키는 효과도 동시에 가지고 있기 때문에 이것을 순수하게 논의 공익적 가치로만 평가해서는 안 됨.
- 담수호 창출효과에 환경오염 등에 따른 사회적 비용이 고려되지 않았음. 용수 사용가능량만 제시했을 뿐 시화호처럼 발생할 수 있는 사회적 비용을 고려하지 않았음.
2. 갈등사례 II : 천성산터널 공사
■천성산터널 공사를 둘러싼 갈등도 정부의 갈등원인 제공사례로서의 가능성이 있음.
■특히 정부는 아래와 같이 갈등예방을 위한 과학적 평가의 중요성을 간과하거나, 평가를 합목적적으로 유도한 의심을 사고 있음.
■천성산 관통노선을 둘러싼 갈등을 해결하기 위한 최선의 대안으로서, 언양(울산역)에서 경부고속도로 축을 따라 내려오면서 양산시 일대를 우회, 낙동강에서 기존 경부선 철도와 연계시켜야 한다는 주장이 최근에 제기되었음. 총리실 노선재검토위원회에 참여했던 일부 토목·교통·환경 관련 전문가들은 이 대안을 제시하면서 경부선 확장이 불가피하다는 건교부의 기존 대안과 비교할 때 3,456억원의 사업비 절감 효과와 1년의 공사기간 단축 효과가 있을 것이라고 주장하고 있음. 특히 이 우회노선의 건설은 천성산뿐만 아니라 금정산 일대까지 총 31㎞의 장대터널을 뚫지 않아도 되어 환경파괴를 막을 수 있을 뿐만 아니라 부산 도심 구간을 건설하는 과정에서 예상되는 극심한 반대 민원도 예방할 수 있으며, 이 대안을 채택하고 부전역을 최종역으로 할 경우 부산 도심구간 약 10만평의 친수공간 복원도 가능하여 2조원 이상의 부가가치가 발생하고 그 파급효과는 10조원에 이를 것으로 주장하고 있음.
■이미 정부도 이 대안을 검토한 적이 있었는데, 만일 이 대안이 2003년의 노선재검토위원회에서 제시되었더라면 선택되었을 가능성이 높았을 것이라고 주장되고 있음. 더욱이 당시 노선재검토위원회는 대안 선택에 충분한 시간을 갖지 못한 결정적인 문제점을 지니고 있었다고 자평함.
■결국 천성산터널 문제는 오랫동안의 단식농성으로 생명이 위태로운 시위자(지율스님)가 정부가 천성산 구간에 대한 환경영향평가를 엄격하고 객관적으로 다시 하여 줄 것을 요청하게 되었고, 정부는 2005년 2월 3일 이러한 요청을 수락하고 새로운 공동조사를 벌이기로 합의함.
V. 환경단체의 문제점
■환경단체측이 주장하는 환경파괴의 非可逆性을 인정한다면, 그러나 환경보전이 인류의 삶의 질에 영향을 미치는 것처럼 개발도 인류의 삶의 질에 영향을 미친다는 점에 있어서 양자의 상대적인 영향은 비교평가되어야 하며, 이러한 논리적 측면에서 환경보전 제일주의적 “생태아나키즘”은 경계되어야 함.
■타당성 평가는 반드시 과학적 자료에 근거하도록 제도화 함. 예컨대 환경단체가 천성산터널 사례의 도롱뇽과 습지 등 환경관련법에서 법정보호종이나 멸종위기종 등으로 정하고 있지 않는 일반적인 자연환경에 대한 막연하고 추상적인 환경영향을 거론하고 있으나, 이러한 주장을 뒷받침할 만한 객관적 자료가 없을 경우 의사결정 과정에서 이를 배제시킴. 이를 감안한다 하더라도 타당성 평가 결과에 대한 이견이 팽배할 때에는 자료에 근거한 주장을 중시토록 함.
■사업의 시행을 둘러싼 거듭되는 갈등의 책임은 정부뿐만 아니라 환경단체 모두에게 돌아가야 함. 정부는 국민적 여론 수렴과정, 국책사업의 타당성 평가 및 갈등 해결 과정에서 적지 않은 문제점들을 노출함으로써 갈등의 원인제공과 장기화의 책임이 있는 것은 사실임.
■그러나 환경단체 또한 갈등의 원인제공자로서 책임을 회피할 수는 없으며, 특히 단순한 이념적, 철학적 신념에 의존하여 갈등을 해결하고자 하여 왔으며 자신들의 주장을 정당화 할 수 있는 투명하고 객관적인 타당성 평가에 기초하지 못해 왔음.
■요즘 국책사업을 둘러싸고 언론에 보도되는 갈등사례 중에서 환경단체 주장의 상당수(70-80%로 주장되는 경우가 있음)는 비과학적이고 비논리적임. 이하에서는 환경단체의 일반적인 문제점들을 지적함.
- 과학적인 평가보다는 환경에 대한 신념, 이념, 철학에 바탕을 둔 평가에 치중해 왔음. 이 경우 정부의 자료에 대한 분석 및 비판능력도 결여됨으로써 신념적, 이념적, 철학적인 주장에 계속 집착할 수밖에 없고, 따라서 갈등은 조정되기 어려움. 따라서 환경단체는 객관성 확보를 위한 체질개선을 위해 “알깨기” 노력이 필요한 시점임. 예컨대, 기업체들의 “친환경 경영지수”를 개발하여 환경친화적 산업체질로 바꾸는 노력 등은 환경단체의 체질개선 결과로서 기대할 수 있을 것임.
- 과학적인 평가를 중시하는 경우에도 환경단체는 맨파워 부족, 재정 및 제도적 제약 등으로 과학적 분석이 어려운 경우가 많으므로, 간접적 자료를 외삽(extrapolation)한다든지 경험적 지식을 바탕으로 대안을 제시하는 경우가 많아 평가의 과학성을 확보하지 못해 왔음. 특히 시간적(temporal), 공간적(spatial) 상이성을 지니는 생태계 간의 외삽은 중대한 오류를 낳을 수 있다는 점에서 예컨대, 외국의 경우나 서로 다른 산의 경우 또는 과거의 경우를 바탕으로 현재의 환경문제를 진단하는 것은 큰 불확실성을 제공함.
- 환경과학, 특히 생태학 자체는 많은 불확실성이 작용함. 이는 환경단체가 정부의 타당성 평가 결과를 믿지 않는 논리로서 자주 이용됨. 즉, 현재 환경과학적 지식에 한계가 있고 환경파괴는 비가역적이므로‘사전예방의 원칙’을 중시한 환경정책이 매우 중요하다고 주장함. 그러나 역설적으로, 이러한 불확실성은 환경단체의 반대논리에 대한 회의로도 연결될 수 있음.
- 생태아나키즘 또는 환경교조주의에 집착하여, 일종의 “기싸움”, “관성적 주장” 또는 “반대를 위한 반대”를 함으로써 갈등해소의 주체로서 노력하는 모습을 보여주지 못하는 경우가 많음. 환경은 善이며 개발은 惡이라는 단편적인 논리로써 갈등 해결을 위한 대안이나 법정의 판결이 결국 개발을 가져올 것이라고 예측되면 악이요, 환경보전으로 이어질 것으로 판단되면 선이라고 생각하는 경향이 있음. 예컨대, 원전센터 건설 반대운동은 <부록 4>와 같은 문제로 환경보전보다 “반대를 위한 반대” 측면이 있음.
- 오늘날 우리나라에서 400-500개의 환경단체 내지 시민단체가 활동하고 있는 것으로 알려진 가운데, 환경단체는 직업으로서의 기능이 강함. 따라서 역설적으로 볼 때, 쟁점화 되는 환경이슈가 줄어들수록 이러한 환경단체에 대한 국민의 수요가 줄어들어 그 숫자도 줄 수 있음. 이러한 가능성이 존재한다면, 환경단체가 수요의 유지 및 창출을 위해 “반대를 위한 반대”를 하게 될 가능성을 완전히 배척할 수는 없음. 그러므로 환경단체가 체질개선을 위한 과감한 자구적 노력을 하지 않는 한, 환경단체는 과학적 평가를 위한 노력을 등한시 할 가능성이 있음.
- 일반적으로 지구환경 보호보다는 국내환경 보호 문제가, 그리고 국내 대기질보다는 수질이나 방사성 문제가 대중에게는 더욱 가시적인 주제라고 할 수 있음. 따라서 이러한 문제들에 있어서 개발 및 원전센터의 입지 선정에 대한 주민들의 반발로 쉽게 이어질 수 있음. 오늘날 우리나라에서는 환경단체가 이와 같이 가시적인 분야에 많은 활동을 하고 있어서 동시다발적 갈등발생에 기여해 온 측면이 있다고 봄. 예컨대, 환경단체가 매연감소 운동보다는 수질피해 보상운동을 하는 것은 주민의 지지를 보다 쉽게 받을 수 있을 것임. 그러므로 환경단체는 지구환경 문제, 대기문제 등과 같이 중요하고 미래지향적 영역에서 시민운동을 주도하는 데에도 노력을 안배해야 함.
- 우리나라의 환경단체 중 국제적인 환경단체나 환경선진국의 경우보다 급진적인 사고를 지님을 엿볼 수 있는 사례가 있음. 예컨대, 도로나 터널과 같은 국책사업을 반대하는 것은 다른 사안에 비해 그 명분이 적은 편이어서 그린피스나 어스퍼스트(Earth First)와 같은 세계적인 근본주의 환경보전 단체들도 조심스럽게 접근하고 있는 편임. 사실 터널은 우회노선보다 친환경적인 개발 공법으로 알려져 있으며 환경선진국에서는 오히려 장려되는 경향이 있음.
- 환경단체가 국책사업에 반대하게 되는 과정을 보면, 발표된 개발계획을 객관적으로 평가하여 반발하거나 아니면 적어도 객관적 평가를 위해 노력하였지만 정부가 이를 무시하고 일방적으로 사업을 추진하기 때문에 반발하는 것이 아니라, 객관적 평가 노력을 보이기 전에 반대 지역주민들과 합세하는 태도를 먼저 취하여 “반대를 위한 반대”에 우선적으로 돌입함으로써, 갈등은 관성에 의해 피할 수 없는 수순이 되어 버리는 경우가 많음.
- 일반적으로 주민은 환경단체보다는 정부를 더욱 불신하며, 환경보전의 혜택보다는 환경파괴로 인한 피해에 더욱 민감한 경향이 있음. 더욱이 환경단체는 정부보다 대중친화력이 높음. 따라서 주민들은 정부의 합리적 주장보다는 환경단체의 비합리적 주장을 여과 없이 받아들이기 쉬움. 그리고 정부와 달리 환경단체는 시위와 같이 가시효과가 있는 행동으로써 주민들을 자극할 수 있음. 이러한 이유들로 갈등은 환경단체에 의해 쉽게 촉발될 소지가 높음.
- 환경단체는 자신들의 주장에 대한 과학성을 확보하기가 쉽지 않음. 게다가 주민들은 일반적으로 환경단체의 주장을 여과 없이 받아들이는 경향이 있음. 특히 이러한 가운데, 환경단체의 주장 내용이 과학적이지 못하거나 각종 통계자료를 자신들의 목적에 맞게 해석하고 이를 바탕으로 대국민 캠페인을 벌이는 경향이 있음은 매우 우려할 만한 사항임.
- 개발은 눈앞의 이익에 급급한 것이며 환경피해는 장기적이라고 하는 주장은 반드시 옳지 않음. 예컨대, 새만금사업으로 인한 간척지는 우리나라 국토의 0.4%를 차지하고 서울의 2/3 크기에 해당하는 대평원임. 이는 국토의 2/3인 산을 제외한 면적의 1%가 넘는 규모인데, 이 땅을 대대손손 이용하면서 살아갈 때의, 생산투입요소로서의 토지로부터 나오는 부가가치 창출이익은 외면되고 있음.
■특히 최근 가장 많은 논란을 불러일으키고 있는 새만금간척사업의 경우를 예로 들면 환경단체들의 주장은 많은 문제점들을 발견할 수 있음. 다음은 그 중 일부임.
<예 1> 2000년 5월에 “미래세대 소송”으로 일컬어진 제1차 행정소송이 새만금사업 지역에 거주하는 37명과 전국에 거주하는 미성년자들이 농림부장관을 상대로 새만금간척종합개발사업 시행인가처분을 취소하여 달라고 청구함. 미성년자들이 미래세대를 위해 정확한 판단을 할 능력이 있는지 의문시됨.
<예 2> 영국의 과학전문지 Nature지에 의하면 2004년도 가격으로 환산한 갯벌의 생태적 가치는 세계적으로 볼 때 평당 4,008원으로서 농지의 평당 37원보다 100배 이상의 가치를 지닌 것으로 평가됨. 환경부 자료를 근거로 하면 우리나라 갯벌가치가 이보다 높은 10,909원으로 예측됨. 환경단체는 이를 근거로 갯벌보전의 당위성을 역설하고 있음. 즉, 환경단체는 갯벌의 생산성이 농지나 산림지에 비해 3∼10배 정도 높은 생산성을 가지고 있다고 주장함. 그러나 새만금사업의 경제성 평가에 있어서는 갯벌과 농지의 가치 비교는 양자가 시장에서 얼마에 거래되느냐 하는 시장가격을 기준으로 해야 하는 것이 마땅함. 현재 부안지역의 갯벌 거래가격은 평당 3,000원으로서 농지 거래가격인 30,000원의 10% 수준밖에 미치지 못함.
<표 6> 갯벌과 농지의 가치 비교
갯벌가치농지가치*
(세계평균)갯벌 거래가격
(부안시 기준)농지 거래가격
(부안시 기준)세계평균*우리나라**4,00810,959373,00030,000
자료: *Nature誌 **환경부자료 수정
<예 3> 새만금 갯벌이 철새 도래지이기 때문에 보호되어야한다는 주장의 신뢰성이 의문시됨. 서해안의 심한 파도와 조수간만 차이 때문에 새만금 갯벌에 철새가 도래하기 어렵기 때문임. 철새들이 도래하는 곳은 주로 새만금 갯벌 옆의 농경지와 저수지 등 민물 호소임. 오히려 새만금이 막아져 광활한 농토와 민물호소가 새로 생기면 새만금 지역은 아마 세계적인 철새 도래지가 될 것임. 해남과 천수만은 오히려 갯벌을 막고나서부터 중요한 철새도래지가 되었음. 환경단체가 대표적인 실패사례로 드는 시화호도 지난겨울 KBS 보도에 따르면 철새도래지가 되었음. 철새를 위해서도 새만금사업은 지속되어야 한다는 논리가 가능.
<예 4> 새만금사업으로 전국 갯벌의 약 절반이 간척지화되므로 문제라는 주장. 우리나라의 간척지 개발 실적은 작년 말 현재 전체 간척개발 가능 면적의 33.7%에 불과한 것으로 조사됐음. 이는 우리나라처럼 국토 면적이 좁고 인구밀도가 높은 나라들인 네덜란드(94.0%)와 특히 환경단체의 입김이 거센 일본(89.0%)에 비해 매우 조조한 실적임. 이 나라들은 간척지를 미래의 선장원동력으로 간주하여 개발에 적극 나서고 있음. (참고로 새만금사업은 투자금액의 3배가 넘는 총 12조 7,930억원의 부가가치 창출효과가 있을 것이며 15만명 이상의 고용창출 효과를 통해 전북지역의 실업난 해소에 기여할 것임. 낙후된 전라북도의 지역경제 활성화와 군산시 규모의 부가가치 창출이 예상됨.)
<예 5> 새만금사업을 둘러싼 갈등을 해결하고자 객관적 자료를 바탕으로 대화와 타협을 하는 데 부족한 면을 보이는 환경단체의 진정한 목적이 새만금간척지의 환경보전인지 의문시 됨. 방조제를 허무는 것이 기술적으로 가능한지, 특히 환경의 대재앙을 부를 위험이 있는지 걱정하는 모습은 별로 보이지 않았으며, 그 후 방조제 완공 뒤 두 군데의 배수갑문을 통해 해수를 유통시킬 경우 현재 개펄의 약 30%를 잃게 되지만 새만금 지역을 활용할 여러 가지 선택 수단을 갖게 된다는 연구결과에 대해서도 반대하고 있는 것은 환경 자체보다는 자신들의 주장이 승리하기를 “관성적으로” 바란다는 비난을 사기에 충분하였음. 특히 갈등의 해결이 지연될수록 새만금의 환경은 날로 악화될 수 있음을 걱정하여 대화와 타협으로 나오려는 인상을 주지 못하고 있어 환경단체의 최종목표가 '갈등해결'이 아니라 '무조건적인 승리'인 듯한 인상을 보임.
■이하는 환경단체의 비합리적 논리를 유형별로 구분하여 사례를 한 가지씩 들었음.
<유형 1> 환경의 불확실성 때문에 어떠한 일이 있어도 환경이 보전되어야 한다는 막연한 주장. (예) “공사가 예정되어 있던 상황에서 엄청난 가치를 갖는 자연유산이 발견되었을 경우 과연 어느 쪽을 택해야 하는가.... 확률적으로 공사가 습지를 망칠 가능성이 매우 낮다고 하더라도, 과학적으로 불확실성이 100% 해소되기 전에는 아무도 그 뒷일을 보장할 수 없다. 습지와 생물종의 생명가치는 논외로 하고 세속적인 차원에서 말해 그것이 갖고 있는 잠재적인 경제적 가치를 날려버릴 수 있기 때문이다....” (반박) 이 경우 환경에 영향을 미치는 모든 국책사업은 중단되어야 함. 사실 환경파괴를 가져오지 않는 개발사업은 거의 존재하지 않으며 환경파괴 경로는 항상 불확실하므로 그 크기를 비교평가하기 어려움. 근거 없는 우려는 과학적인 우려와 구분될 필요가 있음.
<유형 2> 환경의 가치가 개발의 가치보다 높을 것이라고 하는 막연한 주장. (예) “세계 각국이 희귀한 생태계를 보호하려는 것도 그 속내는 그 속에서 귀중한 자연정보 또는 신 물질을 추출하여 미래에 가져다줄 수 있는 천문학적인 가치 때문이다. 공사 중단으로 인한 피해가 수천억이나 수조원이나 하는 숫자들도 그러한 잠재적 가치와는 비교하기 어렵다.” (반박) 공사 중단으로 인한 피해가 희귀한 생태계의 잠재적 가치보다 낮을 것이라는 것은 어떠한 근거에서 하는 말인가? 근거가 없다면 추측이요 추측은 정부도 할 수 있음. 갈등의 해결을 위해서는 근거가 필요하며, 근거 없는 주장 때문에 개발이 항상 묶여 있을 수는 없는 일임.
<유형 3> 갈등의 원인은 무조건 정부에 있으며 갈등의 해결도 정부의 후퇴로써만 가능하다는 기본시각의 오류. (예) “정부가 핵폐기장 부지 결정 문제로 골머리를 앓고 있는 현 시점에서도 핵폐기물을 양산하는 원전 건설을 중단하지 않는 오류를 범하고 있다.” (반박) 정부가 핵폐기장 부지 결정 문제로 골머리를 앓고 있으므로 원전건설을 중단해야 한다는 것은 정부와 환경단체 중 어느 측의 주장이 더 옳은지 규명되지 않은 상태에서 정부의 후퇴만을 요구하는 억지임. 사업시행을 중단시키는 합리적이며 적법한 행동은 정부보다 합리적인 대안을 제시하거나 법정판결을 받든지 상호 양보를 통한 대타협을 이끌어 내는 길 밖에 없음. (물론 이러한 오류는 사전 동의 또는 갈등해결 없이 원전건설을 강행하는 정부에게도 적용됨.)
<유형 4> 일반론적인 주장 (예) “환경이 경제의 발목을 잡고 있는 것처럼 이야기하는 것은 어불성설이다.” (반박) 구체적인 사안에 따라 환경이 경제의 발목을 잡을 수도 있고 경제가 환경의 발목을 잡을 수도 있는 것임. 일반적으로 정부와 환경단체 중 어느 측의 주장이 좀 더 옳은지 규명되지 않은 상태에서 정부가 환경의 발목을 잡고 있다고 일반론적으로 주장하는 것은 억지로 여겨질 수 있음.
<유형 5> 逆의 논리도 가능한 경우 (예) “환경활동가들은....... 환경문제를 생각하지 않고 국민소득만 높여서는 진정한 삶의 질 향상을 기대하기 어렵다고 입을 모은다.” (반박) 역으로 소득을 생각하지 않고 환경만 보전하는 것도 진정한 삶의 질 향상을 기대하기 어려움. 환경보전과 개발이 삶의 질 향상에 미치는 영향을 비교하여 양자간의 상대적인 중요성을 판단하여야 함. 그리고 가능하면 환경보전과 개발 중 어느 것이 더 중요한가 하는 것보다 양자를 적절히 조화시켜 전체적인 삶의 질을 최대화 하는 데 초점이 두어져야 함.
<유형 6> 아전인수격 해석 (예) 환경문제가 쟁점이 되는 천성산터널의 경우, 경제성 분석의 관점에서, 대안들이 환경, 사찰수행환경, 지하수, 사회갈등 등에 미치는 영향을 평가한 결과가 없으므로 기존노선과 대안들의 상대적 우월성을 주장할 근거가 미약함. (반박) 따라서 정부측뿐만 아니라 환경단체측도 현재로서는 정부대안을 비롯한 모든 대안이 타당성을 주장함에 있어서 의심받아야 하는 것임. 그럼에도 불구하고 환경단체는 객관적인 평가결과를 기초로 개발논리에 반대하는 것이 아니라 다분히 철학적이고 윤리적인 논리로 기존노선을 거부하는 것은 논리의 부재를 선동으로 대체하려는 행위로서 객관적인 접근방법이 아님은 분명함. 따라서 본 사업의 경우, 도롱뇽과 습지훼손 등 환경영향에 대한 과학적･객관적 예측을 토대로 환경가치 평가를 통한 대안노선 비교를 시도해 ‘화폐’라고 하는 동일한 잣대로 의견을 수렴해 볼 수 있을 것이며, 이에 의거하지 않고 편향적인 판단이나 일체의 선동적 대립에 의존하는 태도는 갈등의 주요 원인제공자로서 비판받을 수 있음.
<유형 7> 환경에 유리한 결정은 善이요 불리한 결정은 惡이라는 이분법적 접근 (예) “환경단체들은 사법부 조정권고안이 환경단체 입장과 차이가 있음에도 갈등해결을 위해 수용한다는 입장을 밝혔다.”“환경연합은 ..... ‘법원은 조정안은 새만금 문제가 사회적 갈등으로 다뤄질 것이 아니라 합리적인 사회적 협의와 논의로 문제를 해결하라는 주문’이라며 ..... “녹색연합도 ‘이번 조정안은 그간 새만금 간척사업을 매개로 정부와 시민사회 간의 벌어졌던 갈등 및 반복을 합리적으로 해소하는 중요한 분기점이라는 측면에서 의미가 있고 적절하다’고 논평했다.” (반박) 서울행정법원의 조정권고안은 민관위원회를 만들어 새만금 사용 용도와 개발 범위를 먼저 정하고 환경평가를 거친 뒤 사업을 실시하는 안으로서 사실상 환경단체의 승리라고 할 수 있음. 그러나 만일 법원판결이 공사를 재개하는 쪽으로 내려질 때에도, 환경단체는 “입장과 차이가 있음에도 갈등해결을 위해 수용한다”, “새만금 문제가 사회적 갈등으로 다뤄질 것이 아니라 합리적인 사회적 협의와 논의로 문제를 해결하라는 주문”, “갈등 및 반복을 합리적으로 해소하는 중요한 분기점이라는 측면에서 의미가 있고 적절하다”는 등의 입장을 계속 견지하고 법원의 판결을 존중한다는 차원을 보일 것인지 의문스러움.
<유형 8> 환경단체가 진정으로 환경을 위하는지 의문스러운 경우 (예) 새만금사업의 경우 갈등해결이 지연되면 사업지의 자연환경이 방치될 수 있고 방치기간이 길어질수룩 환경악화는 가속화될 것임. 환경단체는 이러한 환경의 비가역성을 심히 걱정하는 모습은 그다지 보여주지 못하고 있음. (반박) 환경단체가 진정으로 환경을 위한다고 하면 갈등에서 승리하는 것보다는 환경보전 자체에 행동목표를 두고 이러한 환경의 비가역성을 진정으로 걱정하는 모습을 보여주어야 할 것임.
■지금까지 논의된 환경단체의 비합리적 논리의 유형과 그 합리적 시각을 정리하면 <표 7>와 같음.
■환경단체 주장의 허구성은 세계적인 단체의 경우에도 무수히 많이 발견됨. (예컨대, <부록 5> 참조) 이러한 관점에서 재정력이 취약한 우리나라 환경단체의 경우에는 환경보전에 대한 주장이 얼마나 근거가 있을지 의문스러움. 더구나 앞서 시간적(temporal), 공간적(spatial) 상이성을 지니는 생태계 간의 외삽은 중대한 오류를 낳을 수 있다고 밝힌 바 있듯이, 외국 환경단체의 자료를 외삽하여 대국민 홍보를 벌이는 것은 대단히 불확실한 근거에 의한 매우 위험한 홍보로서 즉각 중단되어야 할 것임. 이는 특히 몇 명이 꾸려나가는 군소 환경단체가 많은 우리나라에 시사하는 바가 큼.
■환경단체가 재정적인 취약성이나 제도권으로부터의 자료수집 제약 등의 이유로 과학적, 객관적 평가를 할 여력이 정부보다 부족하나고 하더라도. 환경단체는 論理的 客觀性에 있어서도 문제가 있는 경우가 많으며, 그 사례를 발견하는 것은 어렵지 않음.
<예 3> 새만금 갯벌이 철새 도래지이기 때문에 보호되어야한다는 주장의 신뢰성이 의문시됨. 서해안의 심한 파도와 조수간만 차이 때문에 새만금 갯벌에 철새가 도래하기 어렵기 때문임. 철새들이 도래하는 곳은 주로 새만금 갯벌 옆의 농경지와 저수지 등 민물 호소임. 오히려 새만금이 막아져 광활한 농토와 민물호소가 새로 생기면 새만금 지역은 아마 세계적인 철새 도래지가 될 것임. 해남과 천수만은 오히려 갯벌을 막고나서부터 중요한 철새도래지가 되었음. 환경단체가 대표적인 실패사례로 드는 시화호도 지난겨울 KBS 보도에 따르면 철새도래지가 되었음. 철새를 위해서도 새만금사업은 지속되어야 한다는 논리가 가능.
<예 4> 새만금사업으로 전국 갯벌의 약 절반이 간척지화되므로 문제라는 주장. 우리나라의 간척지 개발 실적은 작년 말 현재 전체 간척개발 가능 면적의 33.7%에 불과한 것으로 조사됐음. 이는 우리나라처럼 국토 면적이 좁고 인구밀도가 높은 나라들인 네덜란드(94.0%)와 특히 환경단체의 입김이 거센 일본(89.0%)에 비해 매우 조조한 실적임. 이 나라들은 간척지를 미래의 선장원동력으로 간주하여 개발에 적극 나서고 있음. (참고로 새만금사업은 투자금액의 3배가 넘는 총 12조 7,930억원의 부가가치 창출효과가 있을 것이며 15만명 이상의 고용창출 효과를 통해 전북지역의 실업난 해소에 기여할 것임. 낙후된 전라북도의 지역경제 활성화와 군산시 규모의 부가가치 창출이 예상됨.)
<예 5> 새만금사업을 둘러싼 갈등을 해결하고자 객관적 자료를 바탕으로 대화와 타협을 하는 데 부족한 면을 보이는 환경단체의 진정한 목적이 새만금간척지의 환경보전인지 의문시 됨. 방조제를 허무는 것이 기술적으로 가능한지, 특히 환경의 대재앙을 부를 위험이 있는지 걱정하는 모습은 별로 보이지 않았으며, 그 후 방조제 완공 뒤 두 군데의 배수갑문을 통해 해수를 유통시킬 경우 현재 개펄의 약 30%를 잃게 되지만 새만금 지역을 활용할 여러 가지 선택 수단을 갖게 된다는 연구결과에 대해서도 반대하고 있는 것은 환경 자체보다는 자신들의 주장이 승리하기를 “관성적으로” 바란다는 비난을 사기에 충분하였음. 특히 갈등의 해결이 지연될수록 새만금의 환경은 날로 악화될 수 있음을 걱정하여 대화와 타협으로 나오려는 인상을 주지 못하고 있어 환경단체의 최종목표가 '갈등해결'이 아니라 '무조건적인 승리'인 듯한 인상을 보임.
■이하는 환경단체의 비합리적 논리를 유형별로 구분하여 사례를 한 가지씩 들었음.
<유형 1> 환경의 불확실성 때문에 어떠한 일이 있어도 환경이 보전되어야 한다는 막연한 주장. (예) “공사가 예정되어 있던 상황에서 엄청난 가치를 갖는 자연유산이 발견되었을 경우 과연 어느 쪽을 택해야 하는가.... 확률적으로 공사가 습지를 망칠 가능성이 매우 낮다고 하더라도, 과학적으로 불확실성이 100% 해소되기 전에는 아무도 그 뒷일을 보장할 수 없다. 습지와 생물종의 생명가치는 논외로 하고 세속적인 차원에서 말해 그것이 갖고 있는 잠재적인 경제적 가치를 날려버릴 수 있기 때문이다....” (반박) 이 경우 환경에 영향을 미치는 모든 국책사업은 중단되어야 함. 사실 환경파괴를 가져오지 않는 개발사업은 거의 존재하지 않으며 환경파괴 경로는 항상 불확실하므로 그 크기를 비교평가하기 어려움. 근거 없는 우려는 과학적인 우려와 구분될 필요가 있음.
<유형 2> 환경의 가치가 개발의 가치보다 높을 것이라고 하는 막연한 주장. (예) “세계 각국이 희귀한 생태계를 보호하려는 것도 그 속내는 그 속에서 귀중한 자연정보 또는 신 물질을 추출하여 미래에 가져다줄 수 있는 천문학적인 가치 때문이다. 공사 중단으로 인한 피해가 수천억이나 수조원이나 하는 숫자들도 그러한 잠재적 가치와는 비교하기 어렵다.” (반박) 공사 중단으로 인한 피해가 희귀한 생태계의 잠재적 가치보다 낮을 것이라는 것은 어떠한 근거에서 하는 말인가? 근거가 없다면 추측이요 추측은 정부도 할 수 있음. 갈등의 해결을 위해서는 근거가 필요하며, 근거 없는 주장 때문에 개발이 항상 묶여 있을 수는 없는 일임.
<유형 3> 갈등의 원인은 무조건 정부에 있으며 갈등의 해결도 정부의 후퇴로써만 가능하다는 기본시각의 오류. (예) “정부가 핵폐기장 부지 결정 문제로 골머리를 앓고 있는 현 시점에서도 핵폐기물을 양산하는 원전 건설을 중단하지 않는 오류를 범하고 있다.” (반박) 정부가 핵폐기장 부지 결정 문제로 골머리를 앓고 있으므로 원전건설을 중단해야 한다는 것은 정부와 환경단체 중 어느 측의 주장이 더 옳은지 규명되지 않은 상태에서 정부의 후퇴만을 요구하는 억지임. 사업시행을 중단시키는 합리적이며 적법한 행동은 정부보다 합리적인 대안을 제시하거나 법정판결을 받든지 상호 양보를 통한 대타협을 이끌어 내는 길 밖에 없음. (물론 이러한 오류는 사전 동의 또는 갈등해결 없이 원전건설을 강행하는 정부에게도 적용됨.)
<유형 4> 일반론적인 주장 (예) “환경이 경제의 발목을 잡고 있는 것처럼 이야기하는 것은 어불성설이다.” (반박) 구체적인 사안에 따라 환경이 경제의 발목을 잡을 수도 있고 경제가 환경의 발목을 잡을 수도 있는 것임. 일반적으로 정부와 환경단체 중 어느 측의 주장이 좀 더 옳은지 규명되지 않은 상태에서 정부가 환경의 발목을 잡고 있다고 일반론적으로 주장하는 것은 억지로 여겨질 수 있음.
<유형 5> 逆의 논리도 가능한 경우 (예) “환경활동가들은....... 환경문제를 생각하지 않고 국민소득만 높여서는 진정한 삶의 질 향상을 기대하기 어렵다고 입을 모은다.” (반박) 역으로 소득을 생각하지 않고 환경만 보전하는 것도 진정한 삶의 질 향상을 기대하기 어려움. 환경보전과 개발이 삶의 질 향상에 미치는 영향을 비교하여 양자간의 상대적인 중요성을 판단하여야 함. 그리고 가능하면 환경보전과 개발 중 어느 것이 더 중요한가 하는 것보다 양자를 적절히 조화시켜 전체적인 삶의 질을 최대화 하는 데 초점이 두어져야 함.
<유형 6> 아전인수격 해석 (예) 환경문제가 쟁점이 되는 천성산터널의 경우, 경제성 분석의 관점에서, 대안들이 환경, 사찰수행환경, 지하수, 사회갈등 등에 미치는 영향을 평가한 결과가 없으므로 기존노선과 대안들의 상대적 우월성을 주장할 근거가 미약함. (반박) 따라서 정부측뿐만 아니라 환경단체측도 현재로서는 정부대안을 비롯한 모든 대안이 타당성을 주장함에 있어서 의심받아야 하는 것임. 그럼에도 불구하고 환경단체는 객관적인 평가결과를 기초로 개발논리에 반대하는 것이 아니라 다분히 철학적이고 윤리적인 논리로 기존노선을 거부하는 것은 논리의 부재를 선동으로 대체하려는 행위로서 객관적인 접근방법이 아님은 분명함. 따라서 본 사업의 경우, 도롱뇽과 습지훼손 등 환경영향에 대한 과학적･객관적 예측을 토대로 환경가치 평가를 통한 대안노선 비교를 시도해 ‘화폐’라고 하는 동일한 잣대로 의견을 수렴해 볼 수 있을 것이며, 이에 의거하지 않고 편향적인 판단이나 일체의 선동적 대립에 의존하는 태도는 갈등의 주요 원인제공자로서 비판받을 수 있음.
<유형 7> 환경에 유리한 결정은 善이요 불리한 결정은 惡이라는 이분법적 접근 (예) “환경단체들은 사법부 조정권고안이 환경단체 입장과 차이가 있음에도 갈등해결을 위해 수용한다는 입장을 밝혔다.”“환경연합은 ..... ‘법원은 조정안은 새만금 문제가 사회적 갈등으로 다뤄질 것이 아니라 합리적인 사회적 협의와 논의로 문제를 해결하라는 주문’이라며 ..... “녹색연합도 ‘이번 조정안은 그간 새만금 간척사업을 매개로 정부와 시민사회 간의 벌어졌던 갈등 및 반복을 합리적으로 해소하는 중요한 분기점이라는 측면에서 의미가 있고 적절하다’고 논평했다.” (반박) 서울행정법원의 조정권고안은 민관위원회를 만들어 새만금 사용 용도와 개발 범위를 먼저 정하고 환경평가를 거친 뒤 사업을 실시하는 안으로서 사실상 환경단체의 승리라고 할 수 있음. 그러나 만일 법원판결이 공사를 재개하는 쪽으로 내려질 때에도, 환경단체는 “입장과 차이가 있음에도 갈등해결을 위해 수용한다”, “새만금 문제가 사회적 갈등으로 다뤄질 것이 아니라 합리적인 사회적 협의와 논의로 문제를 해결하라는 주문”, “갈등 및 반복을 합리적으로 해소하는 중요한 분기점이라는 측면에서 의미가 있고 적절하다”는 등의 입장을 계속 견지하고 법원의 판결을 존중한다는 차원을 보일 것인지 의문스러움.
<유형 8> 환경단체가 진정으로 환경을 위하는지 의문스러운 경우 (예) 새만금사업의 경우 갈등해결이 지연되면 사업지의 자연환경이 방치될 수 있고 방치기간이 길어질수룩 환경악화는 가속화될 것임. 환경단체는 이러한 환경의 비가역성을 심히 걱정하는 모습은 그다지 보여주지 못하고 있음. (반박) 환경단체가 진정으로 환경을 위한다고 하면 갈등에서 승리하는 것보다는 환경보전 자체에 행동목표를 두고 이러한 환경의 비가역성을 진정으로 걱정하는 모습을 보여주어야 할 것임.
■지금까지 논의된 환경단체의 비합리적 논리의 유형과 그 합리적 시각을 정리하면 <표 7>와 같음.
■환경단체 주장의 허구성은 세계적인 단체의 경우에도 무수히 많이 발견됨. (예컨대, <부록 5> 참조) 이러한 관점에서 재정력이 취약한 우리나라 환경단체의 경우에는 환경보전에 대한 주장이 얼마나 근거가 있을지 의문스러움. 더구나 앞서 시간적(temporal), 공간적(spatial) 상이성을 지니는 생태계 간의 외삽은 중대한 오류를 낳을 수 있다고 밝힌 바 있듯이, 외국 환경단체의 자료를 외삽하여 대국민 홍보를 벌이는 것은 대단히 불확실한 근거에 의한 매우 위험한 홍보로서 즉각 중단되어야 할 것임. 이는 특히 몇 명이 꾸려나가는 군소 환경단체가 많은 우리나라에 시사하는 바가 큼.
■환경단체가 재정적인 취약성이나 제도권으로부터의 자료수집 제약 등의 이유로 과학적, 객관적 평가를 할 여력이 정부보다 부족하나고 하더라도. 환경단체는 論理的 客觀性에 있어서도 문제가 있는 경우가 많으며, 그 사례를 발견하는 것은 어렵지 않음.
<표 7> 환경단체의 비합리적 논리의 유형
VI. 갈등관리를 위한 제언
1. 정부에 대한 제언
■타당성, 민주성, 투명성 결여로 사업의 첫 단추가 잘못 꿰였을 경우 얼마나 큰 국가적 비용을 초래하는지 이번 기회에 곱씹어보고 주먹구구식 국책사업 추진을 지양해야 함.
■과학적이고 민주적인 정책적 판단에 기초하여 환경단체에 대해 의연하고도 단호하게 대처하고 국책사업을 소신 있게 추진해 나가야 함.
■탁상행정에서 탈피하여 현장에서 발로 뛰면서 정보를 수집하고, 이를 기초로 갈등관리의 제도적 장치를 마련하며 솔선수범하여 준수하는 데 최선을 다해야 함.
■다소 손실을 보더라도 한 번 합의된 사항은 끝까지 준수하려는 모습을 보여줌으로써 갈등관리를 위한 신뢰를 구축하는 것이 매우 중요함.
■모든 재원을 동원하여 정부의 입장을 국민에게 꾸준하고도 적극적으로 홍보해 나감으로써 홍보력에 있어서 환경단체에 대한 경쟁력을 확보하도록 노력해야 함. 이를 위해서는 국책사업 홍보전담반 또는 기구를 설치하는 것도 생각할 수 있음.
2. 환경단체에 대한 제언
■합리적 토론문화의 정착을 위해 노력해야 함. 이를 위해 환경단체는
① “먹이사냥식” 반대를 지양하고 합리적 반대를 위한 객관적 근거를 제시해야 함.
② 전문성을 갖추고 “원시적인 자연”만을 고집하지 않도록 노력해야 함.
③ 환경은 善이며 개발은 惡이라는 단편적인 논리를 지양해야 함.
④ 환경의 불확실성을 환경보전논리로만 연결짓는 “아전인수격” 해석을 지양해야 함.
⑤ 환경에 대한 신념, 이념, 철학은 어디까지나 주관적 판단기준으로서 갈등의 해소에 크게 기여하지 않을 수 있음을 인식해야 함.
⑥ 오히려 소득증대가 삶의 질 측면에서 환경보전 못지않게 중요한 요소임을 솔직히 인정하고 양자가 삶의 질에 미치는 영향을 비교분석하도록 노력해야 함.
■타협을 일궈내는 유연성을 보여야 함. 이를 위해 환경단체는
⑦ “도” 아니면 “모” 식의 분법적 접근보다는 적절한 수준에서 정부와 타협하고 양보하는 성숙함을 보여야 임.
⑧ 사전 여론수렴을 위한 정부의 노력에 얼마나 협조적이었는지 반성해야 함.
⑨ 삼보일배와 같이 국민의 감성을 자극하려는 행위나 단식투쟁 같은 극단적인 해법 등 대화와 타협의 문화를 깨는 어떠한 행위도 자제해야 함. (만일 개발측 인사가 천성산 갈등의 경우처럼 단식투쟁을 벌인다면 환경단체는 이에 한 발짝 물러서고 합리적 투쟁수단으로 인정해 줄 것인지 반문해 보아야 함.)
■“환경을 위한 국민” 대신 “국민을 위한 환경”을 위해 노력해야 함. 따라서 환경단체는
⑩ “환경아나키즘”을 전파시키기 위한 목적으로 국책사업을 둘러싼 갈등을 조장하는 일은 절대 없도록 해야 함.
⑪ 객관적 근거가 없이 환경단체에 쉽게 동조하는 주민을 우선 선동해 놓고 보자는 식의 접근방법은 자제하여야 함.
⑫ 개발에 대한 “반대를 위한 반대”에 우선적으로 돌입함으로써 갈등은 피할 수 없는 수순이 되게 만들지 않아야 함.
⑬ 환경단체가 환경과 개발의 공존을 위해 진정으로 고민하는 모습을 국민들 앞에 보여주어야 함.
■체질개선을 위해 '알을 깨는“ 노력이 필요한 때임. 이를 위해 환경단체는
⑭ 환경운동의 효율성을 제고해야 함. 즉, 환경단체가 관여하게 될 갈등건수의 양적 팽창을 억제하고 질적 접근을 하는 사고의 전환은 갈등예방과 환경보전을 동시에 달성시키는 데 기여할 것임. 예컨대, 기업체들의 “친환경 경영지수”를 개발하여 환경친화적 산업체질로 바꾸는 등의 견제방법은 환경운동의 효율성을 제고할 것임.
⑮ 스스로를 갈등을 양산하고 승리를 구가하는 투쟁기관이 아니라 환경질 제고를 위한 서비스를 제공하는 하나의 직장으로서 발전시켜 나갈 필요가 있음. 이를 위해 환경질 제고 서비스에 대한 수요를 창출해야 함. 예컨대, 지구환경 문제, 대기문제 등과 같이 중요하고 미래지향적인 영역에 보다 전문화함으로써 수요를 확대할 수 있을 것임. 환경단체의 전문화는 무분별한 갈등조장을 예방하는 효과가 있음.
3. 사법부에 대한 제언
■갈등이 사법부 판단에 맡겨지는 것은 일단 바람직하지 못함. 그러나 일단 판결을 내려야 할 경우 사법부는 법리적 해석보다는 과학적 자료에 의존해야 함.
■국가적으로 드센 찬반양론 앞에 사법부가 압박감에서 서둘러 판결을 내린다면 갈등해소에 전혀 기여할 수 없는 판결이 될 우려가 있으므로 주의해야 함.
■가능한 한 조정안을 마련하고, 필요시 민관공동기구 대신 객관적 제삼자로 판단되는 국내외 전문기구를 직접 지정하거나 당사자들이 이를 선정하여 재평가를 의뢰토록 함.
4. 산업계에 대한 제언
■갈등관리를 위한 기본자세 : 산업계는 장기불황으로 고통받는 국민들에게 삶의 의욕을 불어넣을 수 있는 생산주체로서, 갈등의 제삼자이자 일차적인 피해자로서, 그리고 민심이 정부와 환경단체 모두를 갈등책임자로 고발하고 있는 이 때, 산업활동을 저해하는 어떠한 갈등 행위도 스스럼없이 고발하는 용기를 보여야 할 때임. 이를 위해 산업계는 오랜 “침묵”을 깨는 구체적인 노력을 해야 함.
■갈등관리 기본입장
① 환경보전보다 일자리 마련 : 환경이 삶의 질을 제고하는 것 못지않게 소득증대도 삶의 질을 제고시킴. 실업자 구제와 가계소득 증대가 삶의 질 차원을 넘어 수많은 가계들의 생존문제가 된 지금 환경보전보다 일자리 마련이 더욱 시급함.
② 갈등해소는 훌륭한 불황타개 방안 : 지난해의 경제성장목표가 국책사업 중단으로 인해 달성되지 못하였으며, 지금까지의 갈등으로 인해 적어도 10조원 이상의 경제적 피해를 입었을 것으로 추측됨. 갈등을 예방하고 현재의 갈등을 조속히 해결하는 것은 우리 경제의 장기불황 타개를 위해 훌륭한 정책임.
■갈등관리 실천방안
① 강력한 제 목소리를 가져야 함. 합리성에 바탕을 두고 “힘차게” 출발하는 것이 무엇보다 중요함.
② 환경단체의 비합리적 논리를 무력화시키고 정부의 문제점을 지적하여 지속가능발전을 구가할 수 있는 “산업논리”의 개발을 서둘러야 함.
③ 산업논리는 모든 산업체들이 공감하고 한결같은 목소리를 낼 수 있는 방향으로 개발되어야 함.
④ 산업논리는 산업계 내부의 단결을 도모하는 구심점 역할을 할 수 있는 방향으로 개발되어야 생명력을 지닐 것임.
⑤ 국책사업 경제성 평가시 환경피해 비용이 감안되기 시작하였음. 따라서 투자승수효과와 같은 국책사업의 동태적 산업영향에 대한 평가도 제도화되도록 해야 함.
⑥ 갈등피해, 갈등극복, 산업투자와 환경투자의 보완 사례들을 발굴하여 산업내부와 국민들에게 적극 홍보함.
⑦ 산업의 입장을 국민에게 홍보하고 산업계와 같은 생각을 갖는 국민들과 함께 강력한 여론을 형성하기 위해 환경단체에 우위를 점할 수 있도록 홍보방법에 관한 “사고의 전환”이 필요함.
⑧ 일관된 목소리를 내도록 하는 산업의 내부적 장치가 고안되어야 함. 특히 산업내부와의 활발한 교류를 바탕으로 과학적이고 일관된 대외 목소리를 개발하고 보급하며 그 성과를 산업계에 피드백할 수 있는 전문기관의 설치가 필요함.
VII. 결 어
■최근 여러모로 상처받고 힘들고 지칠 대로 지친 우리 사회가 갈등으로 인해 경제와 환경의 이중위기에 처해 있음. 소모적인 갈등은 갈등당사자의 국가인프라의 낭비를 초래할 뿐만 아니라 국민의 삶의 질 저하와 산업피해를 가져오고 있음. 게다가 관련된 국책사업의 규모가 크고 동시다발적이어서 그 충격이 클 뿐만 아니라, 갈등이 쉽게 재발하는 고질병이 되어 새로운 갈등마저 습관적으로 발생시킬 수 있는 위험수위에 다다랐다는 데 문제의 심각성이 있음.
■정부가 국민적 공감대 형성과 과학적 타당성 평가에 소홀한 것은, 불보듯 뻔한 갈등의 원인을 제공하는 이해하기 어려운 행위로서 근시안적인 탁상행정의 전형이라고 할 수 있음. 이에 질세라 환경단체도 객관적인 대안 마련보다는 교조주의적 환경운동의 굴레를 벗지 못하고 감성적 생태아나키즘에만 매달려 국책사업을 비판함으로써 대다수 국민의 기대를 저버리고 있음.
■첫 단추를 잘못 꿰어 우왕좌왕하고 단 한 사람의 단식투쟁에 일희일비하는 줏대 없는 정부정책 어디에서도 우리는 국가관리의 능력과 의지를 찾을 수 없으며, 잘못 꿴 단추만 문제 삼고 “도” 아니면 “모”라는 식의 배수진으로 정부를 밀어붙여 갈등을 양산하는 환경단체를 “국민을 위한 환경”이 아니라 “환경을 위한 국민”을 추구하는 단체로 보지 않을 수 없음.
■위기극복을 위해 필요한 것은 사업반대를 위해 귀를 틀어막고 목청껏 주장하는 환경단체의 옹고집도 아니요, 주먹구구식 계획수립이나 사업 강행을 위해 눈을 가리고 힘껏 밀어붙이는 정부의 타성도 아님. 우리사회에 진정으로 필요한 것은 합리적 절차에 의해 타협을 이끌어낼 수 있는 양자의 획기적인 사고전환이며, 중립적 제삼자로서 이들을 따끔하게 질타할 수 있는 국민의 목소리임.
■지금의 갈등은 “사회적 분업”이 제대로 이루어지지 못한 데 근본 원인이 있음. 즉, 사회 각층이 “사회적 분업”에 따라 부여된 자신의 역할에 충실할 때만이 지금의 갈등은 해결될 수 있음. 이를 위해 갈등당사자는 물론 산업계와 사법부의 역할이 중요함. 여기에 연구기금 때문에 정부나 환경단체의 비합리성을 묵인하는 일이 없는 지식인의 앙가지망, 사회정화를 위한 종교인의 자세, 경제-환경논리에 정치논리를 철저히 배제시키는 정치인과 국가영도자의 노력, 그리고 환경문제를 화제위주의 단발성 보도에 그치지 않고 보도의 형평성도 잃지 않는 언론의 역할이 과거 어느 때보다 절실한 시점임.
■산업계는 갈등의 피해자로서 산업에 부당한 피해를 주는 어떠한 갈등도 강력히 고발하며, 갈등의 제삼자로서 갈등을 일으키는 어떠한 비합리적 행위도 냉정히 고발하기 위해 이제 “침묵”을 깨고 제목소리를 낼 때임. 그리고 산업계의 제목소리가 결국에는 갈등으로 고통받는 시민들을 위하는 길이라는 데 대해 산업계가 “확고한” 신념과 “진정한” 자부심을 가질 때만이 산업계의 제목소리는 성장할 수 있음.
<부록 1> 주요 국책사업 갈등 일지
<새만금간척지>
1986∼1987 사업타당성 기본조사 실시
1987. 5.12 황인성 농림수산부장관, 서해안 간척사업 추진계획 발표
1987.12.10 민정당 노태우 후보, 새만금 사업 공약 발표
1987.12.11 농림수산부, 사업추진계획 발표
1991. 8.13 사업시행계획 확정고시
1991.10.10 1조 3000억원 사업비 확정
1991.10.22 공유수면 매립면허 고시
1991.11.28 새만금 간척사업 착공
1993. 2.22 사업비 1차 변경, 1조4800억원
1993. 9.14 사업비 2차 변경, 1조8680억원
1996. 7 시화호 오염사건으로 새만금호 수질오염 논쟁 시작
1997.11.29 사업시행계획 변경, 사업비 2180억원
1998. 2 환경단체 공조, 사업 백지화 요구
1998. 4.27 감사원, 새만금 간척사업 특별감사 돌입
1998. 7.15 정부, 영산강 4단계 간척사업 포기
1998.12.30 제1호 방조제 공사 준공
1999. 1.11 유종근지사, 새만금사업 전면재검토 선언-공동조사단 구성 제의
1999. 1.22 총리실 수질개선기획단, 민관공동조사단 구성 결정
1999. 5 새만금사업 환경영향 민관공동조사단 발족. 공사중단
2000. 4.30 공동조사단 조사결과 발표 연기
2000. 8.18 민관공동조사단, 조사결과 보고서 제출
2001. 3. 5 총리실, 새만금사업 관련부처 검토보고서 공개
2001. 3.21 지속가능발전위원회, ‘새만금사업 결론 시기상조’ 의견 제시
2001. 5. 7 총리실과 지속가능위, 새만금사업 공개토론회 개최
2001. 5.25 새만금사업 계속키로 최종결정
2001. 8 주민, 시민단체, 공유수면 매립면허ㆍ사업시행인가 처분취소 소송
2003. 3.28 수경 스님ㆍ문규현 신부, 공사중지 3보1배 시위
2003. 6 시민단체, 법원에 공사 집행정지 신청
2003. 6.10 제4호 방조제 1.8km구간 끝막이 완료
2003. 7.15 서울행정법원, ‘새만금 사업’ 잠정중단 결정
2003. 7.18 서울행정법원, 새만금 본안 소송 첫 공판
2003. 7.19 전라북도, 소송 보조참가 신청
2003.12.12 군산어민, 소송 보조참가 신청
2004. 1.29 서울고등법원, ‘새만금 사업’ 공사재개 결정
2004. 3.25 서울행정법원, 새만금 행정소송 조정 방침
2004. 5.26 서울대 경제학부, 새만금 사업 경제성 보고서 공개
2004.11.12 서울행정법원, ‘새만금 소송’ 1심 결심
2005. 1.17 서울행정법원, ‘새만금 소송’ 조정권고안 발표
2005. 1.28 정부, 조정권고안 거부
2005. 2. 4 서울행정법원, ‘새만금 소송’ 1심에서 환경단체 승소 판결. 단, 공사집행정지 결정 유보 2005. 2.21 농림부, 서울고등법원에 항소
<경부고속철도 금정산.천성산구간>
1973∼1974 IBRD, 경부고속철도 신선 건설 필요성 제기
1983∼1984 국토개발연구원 경부고속철도 타당성 조사
1992. 4 노선결정
1992. 6 경부고속철도 1단계 착공
1994. 11 환경영향평가 및 협의
1999. 9.13 정우규 박사 경남 양산 천성산서 산지늪 발견
2001. 7.16 천성산 습지보전 및 불법 임도개설 반대 공동대책위 결성
2002. 2. 1 환경부 천성산 화엄늪 습지보호지역 지정
2002. 6. 1 경부고속철도 2단계 (대구∼부산 118.3㎞) 착공
2002. 7.27 공사중지 및 사업추진방향 모색을 위한 합동대책협의회 구성
2002.12. 4 노무현 후보 천성산터널 백지화 등 공약
2003. 2. 5 지율, 부산시청 앞 1차 단식농성
2003. 3. 7 노 대통령 부산고속철 재검토 지시
2003. 3.11 경부고속철 대구이남 공사발주 전면중단(1차 업무 중단)
2003. 5.12 건교부와 시민단체 노선재검토위 구성
2003. 7.28. 노선 재검토 위원회 활동보고서 제출
2003. 9.19 정부, 금정산.천성산터널 원안대로 강행 결정, 발주재개(공사재개)
2003.10. 5 지율, 부산시청 앞 2차 단식농성
2003.10.15 고속철 천성산 관통저지 대책위, 공사금지가처분신청 제기
2003.12. 2 천성산 구간 공사시작
2004. 3. 9 13-4공구 계곡리 현장에서 업무 방해(2차 업무 중단)
2004. 6.17 13-4공구 계곡리 현장의 업무 방해 중단(공사재개)
2004. 4. 9 울산지법, 가처분신청 각하 및 기각
2004. 6.30 지율, 청와대 앞 3차 단식농성
2004. 8.25 정부, 항고심 판결때까지 공사중단 약속. 공사중단(2차 업무 중단).
2004.10.27 지율, 부산시청 앞 4차 단식농성
2004.11.29 부산고법, 가처분신청 항고심 각하 및 기각
2004.11.30 천성산 구간 공사 재개(공사재개)
2005. 1.24 종교계 인사, 지율 단식에 동참
2005. 2. 3 정부 환경영향 공동조사단 구성 제의. 지율, 100일만에 단식 중단
2005. 8.30 천성산 환경영향종합평가 조사 착수, 11. 29까지 공사중단(3차 업무 중단)
<서울도시외곽순환도로 사패산터널구간>
1996. 3. 2 건교부, 민자유치 대상사업 선정
1998. 6. 건교부, 민자유치 시설사업 기본계획 고시
2000.12.14 실시협약 체결 및 사업시행자 지정
2001. 5 일본 UFJ 등 6개 외국계 은행 1억달러 외자유치 구두 협약
2001. 6.30 공사착수
2001.10 불교계와 시민단체 터널공사 반대 농성 돌입
2001.11.16 불교계 공사저지 농성, 사패산 구간 공사중단
2002. 7. 서울지법 일부 구간 공사중지 결정
2002. 8.14 노선조사위원회 구성 합의
2002. 8-12 노선조사위 4차례 회의 및 합동 현장답사, 합의안 도출 실패
2002.12. 4 노무현 대통령후보 대안노선 검토 공약
2003. 2 경기도의회 '현노선 지지', 경기도 31개 시.군의회 의장단 '조속한 공사재개 결의문' 채택
2003. 4.12 수락산.불암산 터널 공사 중단, 노선 재검토위 구성
(사패산터널 포함 3개 노선 검토, 미합의시 총리실 조정 결정)
2003. 4-6 노선 재검토위 6차례 회의 및 현장답사
2003. 6. 5 사패산터널 재검토위 합의 실패
2003. 9.19 국무총리실 국정현안정책조정회의 결과 공론조사 뒤 결정하기로
2003.12.22 조계종 종정, 대통령 방문 받고 정부 시책에 협력할 뜻을 밝힌 것을 계기로 문제해결
2003.12.24 국무조정실, 공사재개 결정 후 공사 재개.
<계룡산 국립공원 관통터널>
96.1∼98.8 실시설계
1998. 6.29 대전지방국토관리청 금강유역환경청에 계룡대 우회안 제시
1998.11.13 공사계약 (2005. 12.15까지)
1999. 1. 9 국립공원외 구간 환경영향평가 협의
1999. 3.27 금강유역환경청 대전지방국토관리청에 국립공원 통과 전구간 터널로 변경 요청
1999. 8.20 실공사 착공
2002. 1.22 국립공원구간 환경영향평가 협의 완료
2002. 3.10 환경영향평가 협의노선 실시설계 시행
2003. 3.14 제2차 도로구역변경결정 고시
2004. 1.13 계룡산 국립공원 구간 행위허가 신청
2004. 5. 3 국립공원위원회, 확장ㆍ포장 공사 제1차 유보 결정
2004. 6.23 국립공원위원회, 확장ㆍ포장 공사 제2차 유보 결정
2004. 6. 주민, 도로구역결정(변경) 무효확인 청구소송
2004. 9.17 국립공원위원회, 확장ㆍ포장 공사 제3차 유보 결정
2005. 2.16 도로구역결정(변경) 무효확인 청구소송 기각
<경인운하>
1992 계획추진
2000.10 착공 계획, 환경단체 반발
2003. 1 건설 계획 백지화
2003.12 건설사업권 취소
2004 원점에서 재검토 결론
2005. 12 재검토 최종용역결과 기대
<한탄강댐>
99-01.7. 한국수자원공사, 환경영향평가 실시
2001. 한탄강 다목적댐 사업계획발표
2001. 8. 주민설명회, 수몰예정지역 주민 반대로 무산
2001.12. 지역주민과 환경단체, 백지화 운동 시작
2003.12. 대통령, 기존계획 재검토 의사표명
2004. 2. 지속위 갈등해결정책 전문위원회, 한탄강댐 논란에 대한 사실조사착수
2004. 5 지속위, 3개월간 주민의견 수렴 위한 협의
2004. 8.27 관련당사자회의 최종합의에 따라 지속위 갈등조정소위 설치
2004.11 지속위 갈등조정소위, 건설계획 무효화 결정, 대안으로 저류지 및 홍수조절용댐 제시
2004.12. 국회, 사업에 대한 감사 청구
2005. 3. 감사결과 국회보고 따라 사업향방이 정해질 것
<동강댐>
1990.10.16. 대통령, 영월댐 건설 재가
1990.12. 건교부, 타당성조사 시작
1993. 4. 주민설명회
1996. 2. 수자원공사, 기본설계 및 실시설계 시작
1996.10. 환경영향평가 주민설명회
1997. 1. 공청회
1997. 9.22 건교부, 댐예정지 고시
1998. 7.22 각계 원로 100인, 영월댐 백지화촉구 선언
1998.12.21 문학인, 207인 백지화촉구 성명서
1999. 2.18 건교부, 댐건설 강행 발표
1999. 3.26 영월댐 건설 타당성 종합검토를 위한 공동조사단 발족
1999. 3.29 영월지역 수몰예정주민, 상경 농성
1999. 3.30 한양대 지진연구소,‘댐 건설지역 지진 우려’주장
1999. 4.19 카톨릭교계 2000명, 동강댐건설 백지화를 위한 선언대회
1999. 4.20 국제환경단체, 댐건설반대 메시지 정부에 전달
1999. 5. 3 강원·충북도의회, 댐건설반대 공동선언
2000. 6. 5 김대중 대통령, 환경의날 동강댐 건설 백지화방침 발표
2001.12 강원도, 동강유역 자연휴식지 지정
2002. 8 환경부, 동강유역 자연생태계보전지역 지정
<북한산터널>
2001.11.19 불교계, 터널공사저지 농성돌입
2002. 2.18 비구니스님과 건설사직원 충돌
2002. 7.25 건설사측 용역 동원으로 농성장 양측 충돌
2002. 8.14 노선조사위원회 구성 합의서 서명, 양측 소송 취하
2002.12. 4 노무현 후보, '관통노선 백지화' 공약
2003. 4.14 노선재검토 위원회 구성 합의서 서명
2003. 6. 5 노선재검토위원 회의 결과 관통 5, 의정부 우회 4, 북한산 우회 2
2003. 9.22 청와대, 불교계에 공론조사 요청
<부록 2> 갈등 비용 계산 근거
<새만금사업>
① 새만금사업 민관공동조사단의 경제성분석 경험을 바탕으로 추정된 7,000-8,000의 평균치 (간척지 수명 60년 가정)
② 기존 사업비 지출 총액 (새만금사업단 자료)
= 2004년말 현재까지 지출된 총사업비 (방조제 건설 및 보상비) 17,483
+ 2005년 1, 2월 중 지출된 사업비 (=2005년 사업비 * 2개월/12개월) 250
+ 전북지자체와 환경부가 별도로 투입한 수질개선비용 4,957
③ 새만금사업 민관공동조사단이 분석한 10개 시나리오의 순현재가치(NPV) 평균
④ 미실현될 건설투자의 부가가치 유발효과의 현재가치 (한국은행 산업연관표, 비주택건설 부문 0.8 중기효과 가정, 8% 할인율 가정) (계획된 공사비 자료는 새만금사업단)
= 8,825
= 1년차(10개월)에 실현되지 못할 부가가치 유발효과 1,500*10/12*0.8
+ 2년차에 실현되지 못할 부가가치 유발효과 1,700/(1+0.08)*0.8
+ 3년차에 실현되지 못할 부가가치 유발효과 1,700/(1+0.08)2*0.8
+ 4년차에 실현되지 못할 부가가치 유발효과 1,600/(1+0.08)3*0.8
+ 5년차에 실현되지 못할 부가가치 유발효과 1,600/(1+0.08)4*0.8
+ 6년차에 실현되지 못할 부가가치 유발효과 1,600/(1+0.08)5*0.8
+ 7년차에 실현되지 못할 부가가치 유발효과 1,600/(1+0.08)6*0.8
<천성산터널>
① 사업지연 손실 비용 (2010년 개통 기준) (한국철도시설공단)
= 공기지연으로 인한 혼잡개선비용 및 여행시간단축비용 19,719
+ 고속도로 운영수입 감소 5,199
+ 공사중지 보전금 243
② 상실될 연간 (12개월) 부가가치 창출액 중 3개월분
= (25,161-243)*3/12
③ 기존 사업비 지출 총액
④ 사업 철회로 상실될 부가가치 창출액의 현재가치 (사업수명 40년, 할인율 8% 가정)
= 1년차에 상실될 부가가치의 현재가치 (①의 25,161)
+ 2년차에 상실될 부가가치의 현재가치 (①의 25,161 - 공사중지보전금 243)/(1+0.08)
+ 3년차에 상실될 부가가치의 현재가치 (①의 25,161 - 공사중지보전금 243)/(1+0.08)2
+ .........
+ 40년차에 상실될 부가가치의 현재가치 (①의 25,161 - 공사중지보전금 243)/(1+0.08)39
⑤ 투자되지 않을 사업비의 현재가치 (할인율 8% 가정, 연간 1,000 투입 기준)
= 1년차에 투자되지 않을 사업비의 현재가치 1,000
+ 2년차에 투자되지 않을 사업비의 현재가치 1,000/(1+0.08)
+ 3년차에 투자되지 않을 사업비의 현재가치 1,000/(1+0.08)2
+ 4년차에 투자되지 않을 사업비의 현재가치 1,000/(1+0.08)3
⑥ 미실현될 건설투자의 부가가치 유발효과의 현재가치 (한국은행 산업연관표, 비주택건설 부문 0.8 중기효과 가정, 8% 할인율)
= 1년차에 실현되지 못할 부가가치 유발효과 1,000*0.8
+ 2년차에 실현되지 못할 부가가치 유발효과 1,000/(1+0.08)*0.8
+ 3년차에 실현되지 못할 부가가치 유발효과 1,000/(1+0.08)2*0.8
+ 4년차에 실현되지 못할 부가가치 유발효과 1,000/(1+0.08)3*0.8
<계룡산국립 공원관통도로>
① 사업비 지출액 낭비 685
<경인운하>
① 사업비 지출액 낭비 2,900
<부록 3> 화폐가치 측정을 위한 설문조사기법
Exxon Valdez호 사건과 진술선호법의 유용성
진술선호법은 화폐가치 측정을 위한 설문조사기법들을 말함. 특히 조건부가치측정법의 유용성을 둘러 싼 오랜 논쟁은, 설문조사를 통한 환경의 화폐가치 평가기법의 대표자로서 조건부가치측정법에 대한 신뢰를 어느 정도 정착시켰다고 볼 수 있음.
미국 내무성은 1980년에 입법된 포괄적인 환경반응, 피해보상 및 책임에 관한 법률(CERCLA)에 의해 산출된 환경피해액에 의거하여 환경을 훼손한 사람을 기소할 수 있도록 하였음. 그동안 이 법의 적용 범위와 피해액 산정 방법에 대해 많은 논란이 있어 왔는데, 이러한 논란은 다음 사건으로 공론화되고 극명하게 대립되었음. 1989년 3월 유조선 엑손 발데즈(Exxon Valdez)호가 미국 알래스카 주의 해협에 좌초하여 약 1,100만 갤런의 원유를 유출함으로써 수만 마리의 갈매기와 수천마리의 물개들이 사망하고 주변의 해양생태계에 심각한 피해를 가져다 주었음. 이 사고 후 엑손사 등은 30억 달러를 들여 원유 제거를 위해 노력하였음에도 불구하고 환경피해 배상책임을 묻는 재판을 받게 되었음.
이 사건을 둘러싼 논쟁의 핵심은 엑손사에 청구할 보상액을 법정에서 판결할 만큼 객관적이고 과학적인 측정방법이 있느냐는 것과 알래스카 비거주자들이 알래스카의 자연환경이 파괴되어 이들이 알래스카에 대해 지니는 존재가치를 기준으로 이들을 보상해야 할 것인지 여부였음. 소송을 담당한 미 상무성 해양관리국(NOAA)은 피해자들에게 가상적인 질문을 하는 설문조사 방식에 의존하는 CVM(Contingent valuation method; 조건부가치측정법)을 과연 배상청구 소송에 사용할 수 있을 것인지 여부를 알아보기 위해 1992년에 Blue Ribbon Panel 위원단을 발족하였다. 노벨 경제학상 수상자로서 21세기 최고의 경제학자들로 알려진 Kenneth Arrow 및 Robert Sollow 교수를 포함한 위원회는 청문회를 개최하는 등의 노력 끝에 NOAA 위원단 보고서를 작성하였음. 이 보고서는 CVM 기법은 설문조사 디자인에 있어서 일정한 조건만 갖추어질 경우 화폐가치 측정결과에 신뢰성을 부여할 수 있다고 결론지움. 이에 따라 약 300만 달러의 총조사비를 들여 약 28억 달러의 사회적 피해액을 산정한 CVM 연구 결과의 신뢰성은 옹호되었음.
피소된 엑손사는 CVM에 의해 추정된 환경피해액을 기준으로 보상금을 지불할 경우 자사의 손실이 너무 클 것을 염려하여 미국 MIT대학의 저명한 경제학자들에게 CVM이 신뢰성 없는 경제학 이론에 근거함을 밝혀 줄 것을 요청, 이들은 별도의 연구를 진행하여 같은 해에 조건부가치측정법에 관한 비판적 연구결과를 내어 놓았음. 법정에서 9억 달러의 배상액으로 화해 조정하는 것으로 일단락된 이 사건으로 조건부가치측정법 이용의 타당성과 조건부가치측정법 사용 시 주의하여야 할 점 등이 부각되었으며 이 과정에서 조건부가치측정법의 한계와 이를 극복하기 위한 방법 등에 관한 많은 논의가 이루어졌음.
NOAA 보고서는 조건부가치측정법이 환경의 존재가치까지도 포함하는 가치를 도출하여 법정에서 사용될 수 있다는 결론을 내림으로써 비시장재 가치평가기법으로서 조건부가치측정법의 타당성을 인정하였지만 유용한 조건부가치측정법을 위한 엄격한 가이드라인을 제시하기도 하였음. 조건부가치측정법의 현실적인 문제는 양질의 조건부가치측정법 연구에 막대한 비용이 든다는 점이다. 이후 조건부가치측정법을 보완 또는 대체하는 방법론으로 여겨지고 있는 속성가치선택법은 특히 설문조사 비용이 적게 들어 현실적이라는 장점을 지니고 있음. 조건부가치측정법 등의 진술선호법은 최근 우리나라에서도 빈법히 사용되고 있음.
<부록 4> 세계적인 환경단체 주장의 오류 사례
월드워치연구소는 1998년에 최근 수십년간 세계의 삼림 면적이 크게 줄고 삼림의 질도 크게 저하되었다고 발표하였으나 가장 오랫동안 삼림자료를 축적해 온 유엔 식량농업기구의 통계에 따르면 삼림의 면적이 오히려 증가한 것으로 나타났으며, 삼림의 질에 대한 세계적인 통계자료는 사실 존재하지 않음. 그리고 캐나다에서는 해마다 20만 헥타의 숲이 사라진다고 하나, 이 자료의 출처인 유엔 식량농업기구 자료에 따르면 정작 17만 4,600 헥타의 숲이 해마다 새로 조성되어 왔음을 알 수 있음. 월드워치연구소가 1984년에 첫 번째 “지구환경보고서”에서 예측한 폭발적인 인구성장, 치솟는 유가, 극심한 외채수준 및 산성비로 인한 상당한 삼림피해는 환경보전에 관심을 고취시켰을 것이나, 왜채문제만을 제외하고 모두 빗나갔음.
더욱 큰 문제는 2000년도의 “지구환경보고서”는 우리가 더욱 많은 환경문제를 양산하고 있다고 오늘날의 자료와 상반되는 주장을 펼치고 있다는 것임. 이러한 표리부동적 논리는 월드워치가 자료부족 문제를 겪기 때문이 아니며 자신들의 신념에 대한 “관성”때문에 저지른 부주의 내지 기만일 것임. 마지막 예로서, 경제성장에 의한 생태계 파괴는 물, 식량, 질병, 종족분쟁, 정치적 원인에 의한 전쟁 등 어느 측면의 퇴보를 가져올지 모른다고 경고하였고, 후일 아프리카의 에이즈 확산 추세를 생태계 파괴로 인한 피해사례로 지목하였음. 그러나 아프리카 에이즈 실태에 관한 한 보고서는 에이즈 만연이 지도자들의 인식부족에 주요 원인이 있음을 밝히고 있을 뿐임. 사실, 근거 없는 환경보전 논리에 바탕을 둔 환경보전 캠페인의 허구성이 실증적 연구에 의해 비판되는 경우도 자주 발견되고 있음.
예컨대, 세계적 환경보전단체인 그린피스(Green Peace)는 세계적으로 해마다 약 4만종의 생물이 멸종하여 향후 70년 정도 이후에는 생물종의 약 절반이 사라질 것이라고 발표한 적이 있음. 이러한 발표 이후 세계적으로 “해마다 4만종 멸종”이라고 구호가 많은 단체에 의해 동시다발적으로 누차 강조됨으로써 생태계보전 캠페인이 커다란 성과를 보았으나 후일 그 허구성이 밝혀지고, 이러한 허구성은 많은 환경단체들 뿐만 아니라 그린피스 자체도 인정하였음.
2) 홍욱희.김승욱 역, 회의적 환경주의자, 상지사, 2003. (원저: Bjorn Lomberg, The Skeptical Environmentalist: Measuring the Real State of the World, Cambridge: Cambridge University Press, 2001.) 참조
