孔柄淏가 바라보는 오늘의 한국 經濟 (월간조선 인터넷)

필요에 따라, 명분만 있으면 얼마든지 거두는 게 稅金인가?

근래에 「세입의 범위內에서 지출을 결정한다」는 재정 운용 원칙이 허물어져 버렸다.

로마를 「세금 왕국」으로 만든 디오클레티아누스 황제는 로마의 몰락을 초래한 장본인이었다.

孔柄淏 공병호경영연구소 소장


빚내서 꾸려 가는 나라 살림

지난 9월27일, 총 221조4000억원 규모의 2006년도 정부예산안이 국무회의를 통과해 확정되었다. 처음으로 200조원대를 돌파한 정부예산은 국내총생산(GDP)의 25%에 달하는 정도의 큰 규모로 성장했다.

특별회계와 기금을 제외하면 일반회계 기준으로 내년에 정부가 쓸 예산은 145조 7000억원이다. 그러나 이 가운데서 稅收(세수)로 충당할 수 있는 부분은 130조 4000억원에 달한다.

때문에 적자 국채 9조원 발행과 公기업 주식 매각 대담 6조7000억원으로 15조 3000억원을 나라 빚의 증가와 자산 매각에서 방법을 찾아냈다.
아직 국내총생산 대비 국가 채무의 비율이 다른 나라에 비해 심각한 수준은 아니지만, 정부예산의 재정이 가파르게 증가하고 있고, 빚내서 나라 살림을 꾸려 가는 규모가 계속 늘어나고 있고, 정부 지출에 대한 관리가 미흡한 점을 보면서 과연 우리가 제대로 하고 있는가? 그리고 어떻게 해야 하는지에 대해 고민을 해야 할 시점이라고 생각한다.

나는 역사에서 그 교훈을 찾아보면 어떨까 한다.
로마 역사를 再구성한 시오노 나나미의 「로마인 이야기」에는 역사 속에서 번영을 누릴 때와 쇠퇴할 때 하나의 공동체가 어떤 선택을 내리는지에 대한 몇 가지 주목할 만한 사례가 등장한다.

최근 정부예산안 편성과 맞물려 한국 사회에 등장하는 논란에 대해 세 가지의 대표적인 사례가 우리의 현재와 미래를 생각하는 데 충분한 시사점을 주고도 남음이 있다고 생각한다.


눈길 끄는 사회복지·보건 분야 지출의 증가

첫 번째 사례는 복지 예산의 증가와 관련된 부분이다.
로마 제정의 토대를 닦은 인물로 유명한 율리우스 카이사르란 인물은 정치적 성향으로 보면 오늘날 기준으로 진보적인 색채를 가진 인물이었다. 그래서 그를 두고 흔히 「민중파의 수장」이라고 이름 붙이는 사람들도 많다. 그가 최고 권력자가 된 다음 체제 개혁을 단행할 때 사람들은 자신의 초기 지지기반이었던 가난한 민중들의 이익을 철두철미하게 대변할 것으로 예상했다.

로마 시대에도 이미 「소맥법」이라고 해서 빈민층에 대해 무상으로 밀을 지원하는 복지제도가 있었다. 카이사르 이전의 정치인들 역시 오늘날과 마찬가지로 정치적인 목적을 위해 무상지원제도를 적극적으로 활용했다.
예를 들어 小카토는 빈민층의 지지를 얻기 위해 배급 인구의 상한선을 철폐하고 무제한으로 값싼 밀을 공급하기도 하고, 호민관이었던 클로디우스는 빈민층에 공짜로 밀을 배급하여 가난한 유권자들을 자기 편으로 끌어들이기 위해 노력하였다.

자기 돈을 쓰지 않고 국가의 돈을 이용해 품위 있게 사용하는 것은 어느 누구도 마다하지 않을 것이다. 때문에 카이사르가 거리낌 없이 재량권을 발휘할 수 있는 시점에 이르게 되었을 때 공짜로 밀을 공급받는 인구수는 무려 32만 명까지 늘어나 있었다.

그러나 카이사르는 밀을 공짜로 주는 일은 생계가 보장되는 일자리를 마련할 때까지 한시적이어야 한다는 점과 절대 수가 늘어나는 것은 국가 재정에 큰 부담을 준다는 점을 정확하게 알고 있었다.

그는 초기 지지기반의 기대를 뿌리치고 32만 명의 무상 밀 배급 대상자들을 15만 명으로 줄여 버렸다. 그리고 공짜 밀을 배급받을 수 있는 사람수의 상한선을 15만명으로 정한 다음 그 이상의 증가를 금지시켜 버렸다.
또한 이 제도가 악용되는 것을 막기 위해서 이 일만 담당하는 안찰관을 두 명씩이나 배치하여 무상 배급을 받는 사람들의 신원을 철두철미하게 심사하여 제도의 악용을 막았다.

그는 공짜를 좋아하는 사람의 심성을 정확히 꿰고 있었고 그런 제도를 정치인들이 악용하는 사실을 알고 있었기 때문에 솔선수범해서 제대로 된 제도개혁에 나섰던 인물이다.

올해 예산안에서 눈길을 끄는 부분은 사회복지와 보건 분야의 증가율이다. 총 예산 지출 가운데 2006년도에 54.7%를 차지하는 사회복지·보건 분야는 증가율이 10.8%로 실질 경제성장률을 두 배 가량 웃도는 수치를 기록하고 있다.

기초생활 수급자는 올해 143만 명에서 162만 명으로 늘어나고, 만 5세兒 무상 보육교육지원금의 혜택을 받는 사람은 17만 6000명에서 30만 명으로 늘어날 전망이다. 低소득층을 돕는 일은 명분도 있고 필요한 일이다.


악용되는 보조금 지원 사례

그러나 과연 이 제도들이 악용되는 일은 없는지, 이런 직접 지원만이 능사인지에 대해 깊은 고민이 있어야 한다. 한 번 수혜 계층에 속하게 되면 사람들은 자신의 수혜를 당연한 것으로 여기게 된다.
이미 복지관련 예산과 기금에서 취약계층 지원, 고용 안정, 건강보험 보조, 그리고 임대주택 건설 등에서 낭비 사례가 심심찮게 보고되고 있는 실정이다.

보건복지부가 2000년 10월부터 2005년 12월까지 매년 최저생계비 이상을 벌면서도 서류를 위장해서 기초생활수급 대상자로 등록해 정부 보조금을 받은 4051가구를 적발해서 69억원을 회수했다고 이미 발표한 바 있다. 그러나 어디 그 정도뿐이겠는가. 보건복지부의 발표는 빙산의 일각에 불과하리라 본다.

한편 산업자원부가 서민들을 위해 만든 연탄보조금 지원제도는 연탄 한 장당 300원의 보조금을 정부가 지원하고 있다. 그러나 이 연탄 가운데 상당 부분이 기업형 화훼 농가의 비닐하우스 난방을 지원하는데 사용되는 웃지 못할 일들을 대부분 사람들은 알고 있는 사실이다.

최근에는 高유가로 인해서 화훼 농가가 많아지는 추세임을 고려하면 연탄보조금 규모는 2000억원대에서 내년에는 3000억원대로 늘어날 전망이다. 6월7일자 「동아일보」는 대표적인 복지예산 낭비 사례 한 가지를 이렇게 소개하고 있다.

『서울 성북구에 사는 장애인 김모(33)씨는 지난해 정부가 지급한 「복지신용카드」로 액화석유가스(LPG) 1620만원어치를 주유했다. LPG 차량 연비를 따져보면 1년간 11만8076km를 주행했다는 계산이 나온다. 사실 김씨의 복지신용카드는 친척과 친구들이 더 많이 이용했다. 정부가 장애인에게 주는 LPG ℓ당 280원씩의 보조 혜택을 받기 위해서였다』

스스로 살길을 전혀 찾을 수 없는 어려운 사람을 도와주는 데는 이의가 없다. 그러나 눈덩이처럼 불어나는 복지·건강 예산 가운데 사회안전망 구축이라는 명분 때문에 상당 부분이 非효율적으로 낭비되고 있다는 사실을 간과해서는 안 된다. 가난한 사람을 돕는 일은 돈을 지불하는 식으로 해결될 수 있는 게 전부가 아니다. 지속적인 성장이 최고의 분배임을 작가 시오노 나나미氏는 이렇게 말한다.

『실업은 당사자의 생활수단을 빼앗는 데 그치지 않고 자존심을 유지하는 수단까지 박탈하는 것이다. 보통 사람은 무슨 일이든 함으로써 자신의 존재 이유를 스스로 확인한다. 따라서 실업 문제는 복지로는 해결되지 않고, 일자리를 주는 것만이 유일한 해결책이다』


디오클레티아누스 황제의 교훈

두 번째 사례는 정부 지출의 증가와 관련된 부분이다.
서기 284년부터 305년 사이에 재임했던 디오클레티아누스 황제는 로마의 쇠퇴기에 등장한 인물이다. 그가 재위에 오른 284년 무렵 로마의 국가적 과제는 外侵(외침)으로부터 안전을 보장하는 일과 제국의 구조개혁을 통해서 새로운 활력을 찾는 일이었다.

『비록 나쁜 결과를 낳은 사례라 해도 그것이 시작되었을 당시까지 거슬러 올라가면 선의에서 비롯된 것이었다』는 율리우스 카이사르의 명언처럼 디오클레티아누스 역시 제국의 회생을 위해서 개혁을 시도할 때 자신의 개혁 방향이 옳은 것이라고 믿었다.

그러나 그는 개혁 방향과 관련해서 치명적인 실책을 범하게 된다. 그는 제국경영의 효율성을 높이기 위해 제위에 오른 지 2년 만인 286년 4월1일에 자신은 제국의 동방을 맡아서 끌고 가고 또 한 명이 제국의 서방을 맡아서 운영할 수 있도록 막시미아누스란 인물을 황제로 임명하게 된다.

그의 개혁은 제국경영의 효율성을 강화하는 선의에서 출발했다. 그러고 나서 6년 후에 그는 오늘날의 의미로 보면 正副(정부)대통령 제도에 해당하는 제도 개혁을 단행하게 된다. 역사가들이 이른바 「사두정치」라고 부르는 4명의 황제와 副황제가 네 개로 나누어 통치하는 체제를 마련하게 된다.

우두머리가 늘어나게 되면 당연히 신하들의 수도 늘어나게 된다. 시오노氏가 사료를 추정해서 계산한 바에 의하면 4명의 正副 황제가 등장하면서 기존의 30만 명 정도의 규모였던 군사의 수가 두 배인 60만 명으로 늘어나게 된다. 30만 명은 제국의 국경선에 배치된 기존의 멤버였고, 나머지 30만 명은 각각의 正副 황제가 8만 명 정도를 가까운 거리에 두고 거느리는 이른바 황제의 직속부대가 생겨나게 된다.

한 번 늘어나 버린 군사와 행정인원을 줄이는 일은 정말 어려운 일이다. 과거 300년 동안 거의 바뀌지 않았던 로마軍의 병사 수가 불과 10년 사이에 두 배로 일어나는 사건은 군사비 증액으로 연결되고, 이것은 결국 세금 증액으로 연결되게 된다. 네 명으로 늘어난 황제, 갑절로 늘어난 병력, 비대화한 관료 기구, 이 모든 것은 국가 재정의 부담으로 연결된다.

그 결과 로마는 세금 대국으로 바뀌게 된다. 그러니까 세금에 대한 철학이나 사고방식이 완전히 바뀌는 경험을 하게 된다. 이를 두고 시오노氏는 세금 대국이 어떤 결과를 낳는지에 대해 이런 이야기를 들려 주고 있다.

『초대 황제 아우구스투스가 세운 뒤 역대 황제들이 300년 동안 계승한 원수정 시대의 세금 철학과 디오클레티아누스가 제국 개조를 단행한 4세기 이후의 세금철학은 한마디로 정리하면 다음과 같다.

「아우구스투스 稅制」: 납세자가 우선이다. 국가는 세입이 허용하는 범위의 것에만 손을 댄다.
「디오클레티아누스 稅制」: 국가가 우선이다. 국가에 필요한 경비가 세금으로 납세자에게 부과된다.
그야말로 180도의 전환이라고 말하고 싶을 정도의 변혁이었다』

근래 우리 사회를 보면 「세입의 범위 내에서 지출을 결정한다」는 원칙이 이미 허물어졌다. 필요하면 세금은 얼마든지 더 거둬들일 수 있고, 명분만 근사하면 세금의 인상률에 대한 상한선까지 제거해 버릴 수 있다고 믿는다. 세금 증액에 대한 불만이 터져 나오는 것도 이런 이유 때문이다.


적자 재정 꾸리는 정부의 공무원 2만 명 증가

한편 올해 국가가 갚아야 하는 채무 규모가 지난해보다 20% 늘어난 243조원에 달할 전망이다. 이런 가파른 증가세는 당분간 멈출 전망이 보이지 않는다. 나라 빚은 4년 후에는 300조원대에 이를 것으로 전망된다.

나라 빚의 규모는 1997년 60조3000억원(GDP에서 차지하는 비중 12.3%)에서 2000년 111조3000억원(19.22%), 2002년 133조6000억원(19.5%), 2004년 204조5000억원(23%), 그리고 2006년 279조9000억원(31.9%)으로 정말 빠른 속도로 증가하고 있다.

앞으로도 低성장 추세가 반전될 기미가 그렇게 높지 않음을 고려하면 현재의 상황을 「우리는 다른 나라에 비해 괜찮다」 정도로 그냥 넘어갈 수 있는 문제는 아니라고 생각한다. 가뜩이나 어려운 경제 상황에서 늘어나는 세금 부담의 증가가 경제 주체들의 경제활동에 부정적인 영향을 미치게 될 것을 걱정하게 된다.

게다가 이번 정부가 들어서고 난 다음 장차관급은 148명까지 늘어나 있다. 金泳三 정부 시절 어렵게 109명까지 줄어든 자리는 2003년에는 136명으로 그리고 2004년에는 141명으로 현재는 148명까지 늘어나 있다.
매년 적자 재정을 꾸려 가고 있고, 매년 적자 국채를 발행하는 입장에서 장차관 수는 늘어나고 집권 2년 만에 늘어난 공무원 수는 무려 2만 명 정도나 된다. 씀씀이를 줄여서 세금 부담을 줄여야 한다는 노력은 어디에도 보이지 않는다. 그냥 지출을 정하고 거두어 들이면 된다는 사고는 「디오클레티아누스 稅制」와 다를 바 없는 것처럼 보인다.


공정한 稅制가 善政의 근간

세 번째 사례는 조세 개혁과 관련된 부분이다.
서기 211년부터 218년까지 재임한 젊은 카라칼라 황제 시기에 있었던 조세제도의 변경은 200년이 넘게 유지되어 온 로마 제국의 稅制를 완전히 바꾸어 버리는 일대 사건을 일으키게 된다. 24세의 젊은 이상주의자가 선택한 제도 개혁이었다.

212년에 나온 「안토니우스 칙령」은 200년 동안 5%로 고정되어 있었던 「로마 시민세」의 세율을 단번에 10%로 인상시킴과 아울러 속주민을 로마 시민으로 승격시켜 속주세 부담의 의무에서 해방시켜 버린 것이다.
기대했던 것 이상으로 속주세가 가져온 폐해가 경제에 큰 부담을 주었던 것으로 보인다. 속주세 폐지는 로마제국에 만성적인 稅收 부족 사태를 낳게 된다. 稅制 개혁에 대한 시오노氏의 이야기를 들어보자.

『공정한 稅制야말로 善政(선정)의 근간이라고 한다. 善政이란 정직한 사람이 억울한 꼴을 당하지 않는 사회를 실현하는 것이지만, 세율을 최대한 낮게 억제하고 되도록 올리지 않는 것도 善政을 지향하는 사람이라면 잊어서는 안 될 중요한 일이다.
인간은 자기 주머니를 직접 공격하는 정책에는 과민 반응을 일으키게 마련이고, 이것이 폭동이나 반란으로 발전한 뒤에는 군사력으로 억누를 수밖에 없다.

군사력 증가는 군비증대로 이어지고 결국에는 또다시 세금을 늘릴 수밖에 없는 악순환으로 이어진다. 이 악순환을 피하려면 납세자가 세금이 무겁다는 느낌을 갖지 않을 정도로 세율을 억제해야 한다』

진리라는 것이 그렇게 복잡하지 않다. 2000년의 세월이 흘렀지만 예나 지금이나 사람이 살아가는 원리는 비슷하다. 납세자 중심의 세금 정책, 작은 정부 그리고 수입 범위內에서의 정부 지출이 필요한 시점이라는 생각을 해보게 된다.●