현 정권이 지난 5월 22일 단행한 기자실 통폐합 조치는 언론 자유의 핵심인 취재 및 보도의 자유, 국민의 알 권리 등 헌법상 보장된 기본권을 심각하게 침해하는 공권력 작용으로서 헌법질서의 수호와 유지를 위하여 중대한 의미를 지닌다고 할 것입니다. 그동안 우리는 정부가 이 위헌적인 조치를 철회하기를 기다렸으나, 이제 더 이상 철회를 기대할 수 없는 상황이 되었습니다.

이에 시민과 함께하는 변호사들(시변)은 중앙언론사(문화일보)와 동 언론기관종사자(기자) 및 일반 국민을 청구인으로 하고, 시변 소속 변호사들을 대리인으로 하여 정부가 2007년 5월 22일 확정 발표한 「취재지원시스템 선진화방안」이 위헌임을 확인하는 내용의 헌법소원심판청구서를 2007년 7월 10일 10:00 헌법재판소에 제출하기로 하였음을 알려드립니다.

헌법소원 심판청구서 전문 내용은 아래와 같다.

청 구 취 지

2007. 5. 22. 정부가 국무회의 심의를 거쳐 확정 ․ 발표한 「취재지원시스템 선진화방안」은 헌법에 위반됨을 확인한다 라는 결정을 구합니다.

침해된 권리

헌법 전문의 자유민주적 기본질서 및 제1조의 국민주권주의 원리, 제10조의 인간으로서 존엄과 가치 및 일반적 행동자유권(행복추구권), 제15조의 직업의 자유, 제21조 제1항의 언론, 출판의 자유의 내용인 보도와 취재의 자유 및 국민의 알 권리, 제37조 제2항의 기본권 제한의 한계 원리

침해의 원인

정부가 2007. 5. 22. 국무회의 심의를 거쳐 확정 ․ 발표한 「취재지원시스템 선진화방안」

청 구 이 유

1. 사건의 개요

가. 청구인들의 지위

청구인 주식회사 문화일보는 「신문 등의 기능과 자유보장에 관한 법률」에 의하여 설립된 언론기관이고, 청구인 ○○○ 외 3명은 언론기관인 문화일보의 기자로서 근무하는 자이며, 청구인 ○○○ 외 4명은 위 문화일보의 독자이자 주권자인 일반 국민으로서 특히 언론기관과 언론기관종사자(기자)를 통하여 국민의 알권리를 누리는 기본권의 주체입니다.

나. 헌법소원에 이르게 된 경위

(1) 정부는 노무현 대통령의 지시로 2007. 5. 22. 「취재지원시스템 선진화방안」(이하 ‘이 사건 정부 방침’이라 합니다)을 마련하여 국무회의에서 심의, 확정한 후 같은 날 국정홍보처장을 통하여 이를 발표하였습니다.

이 사건 정부 방침의 내용을 보면 정보개방 확대를 통해 정부와 언론간의 투명성 제고와 브리핑제도 운영 및 취재지원 효율화, 실질적 대언론 서비스 강화를 기본방향으로 하여, 브리핑실 운영의 효율화라는 제목하에 중앙청사, 과천청사, 대전청사에 합동브리핑센터를 설치하고, 단독청사의 브리핑실 및 송고실을 폐지하여 브리핑은 인근 ‘합동브리핑센터’에서 실시하며, 청와대, 검찰청, 국방부, 금감위는 업무의 특수성 및 지리적 위치를 감안하여 브리핑룸과 송고실을 유지하지만, 검찰청과 경찰청은 본청과 서울청의 브리핑룸(송고실)을 통합운영하고, 서울 8개의 경찰서의 송고실은 폐지하며, 업무 공간의 무단출입을 방지할 수 있는 조치를 강구하는 것 등으로 되어 있습니다.

또한 이 사건 정부 방침에는 취재지원의 서비스 강화로서, 브리핑내용을 동영상으로 실시간 온라인 송출하여 굳이 브리핑룸을 찾지 않아도 취재가 가능하도록 시스템을 구축하여, 언론의 개별적인 질의 ․ 답변 창구로 활용하며, 각 부처에서 전자대변인 제도를 운영하고, 브리핑내용의 속기 서비스 제공을 추진하는 내용으로 전자브리핑 시스템을 구축 ․ 운영한다는 것이고, 질의응답 중심의 브리핑실시와 브리핑 실시 평가를 통하여 브리핑을 내실화하며, 정보공개법 개정 추진과 취재지원에 관한 기준을 통하여 취재지원의 제도적 장치를 마련한다는 내용도 담고 있습니다.

(2) 한마디로 이 사건 정부 방침은 각 정부기관에 설치된 브리핑룸과 기사송고실을 통폐합하고 공무원에 대한 대면취재를 제한하는 것을 그 주된 내용으로 하고 있습니다(정부는 2003년부터 출입기자실을 폐쇄하고 개방형 브리핑제도를 운영하고 있으나, 기사송고실이 사실상 출입기자실화됨에 따라 이 사건 정부 방침을 실시한다는 것이어서, 이 사건 정부 방침의 주된 내용이 ‘기자실 통폐합’으로 통칭되고 있음).

이 사건 정부 방침은 다음에서 보는 바와 같이 우리 헌법의 기본원리인 자유민주주의와 국민주권주의와 양립하기 어려운 것으로서 청구인들의 헌법상 보장된 기본권인 언론의 자유 그 중에서도 취재 ․ 보도의 자유와 알 권리를 현저하게 침해하고 있어 청구인들은 이의 구제를 받기 위해서 이 사건 헌법소원에 이르게 되었습니다.

2. 이 사건 정부방침의 위헌성

가. 보도 및 취재의 자유 침해

(1) 국민에 의한 정치이자 여론에 의한 정치인 민주주의가 제대로 그 기능을 발휘하기 위하여는 합리적이고 건설적인 의견 형성이 필요하며 그러기 위해서는 국민이 국가나 사회로부터 그에 필요한 정보를 광범위하게 수집할 수 있어야 하는데 이는 언론 ․ 출판 등의 표현의 자유가 보장됨으로써만이 가능한 것입니다. 이런 점에서 표현의 자유는 민주주의의 제도적 토대라고 할 수 있어 헌법에서 보장된 여러 기본권 가운데서도 특히 중요한 기본권입니다. 헌법 제21조 제1항에서 보장하는 표현의 자유로서 언론의 자유에는 언론기관과 언론종사자에 의한 보도 및 취재의 자유와 국민의 알 권리를 포함하고 있습니다.

보도의 자유는 신문, 잡지 등 출판물 또는 전자매체에 의해 의사를 표현하고 사실을 전달함으로써 민주주의의 기초자료인 여론을 형성하고 매개하는 자유로서 바로 매스컴의 자유를 의미합니다. 취재의 자유는 보도의 자유의 불가결한 내용으로서 취재의 자유가 보장되지 않고 「주는 뉴스」만을 편집, 보도한다면 그것은 이미 신문의 기능 나아가 언론의 기능을 상실한 죽은 언론입니다. 따라서 취재 및 보도의 자유에는 언론기관이나 기자가 취재활동을 함에 있어서 헌법과 법률에 의하지 아니하고는 국가권력의 침해를 받지 아니하는 권리를 포함하고 있습니다.

정부기관에 설치된 브리핑룸이나 기사송고실은 정부나 특정정권의 소유가 아니라 주권자인 국민이 알 권리를 충족시키기 위하여 그의 부담으로 설치․제공된 국민의 재산이자 공간입니다. 따라서 거의 대부분의 언론과 여론의 압도적 반대에도 불구하고 정부가 일방적으로 단행한 정부 부처 내 브리핑룸과 기사송고실 통폐합을 주된 내용으로 하는 이 사건 정부 방침은 언론의 취재원에의 접근을 사실상 봉쇄함으로써 건전한 여론형성 즉 공권력 작용에 대한 국민의 감시와 비판을 거부하고 있다는 점에서 언론기관과 언론종사자의 취재 및 보도의 자유를 침해하고 있습니다.

(2) 뿐만 아니라, 이 사건 정부 방침은 브리핑룸과 송고실을 통폐합함과 동시에 정부 부처 내 공무원에 대한 대면적 접근을 제한하고 있습니다. 대통령제 국가이면서 아직도 권위주의적 습성을 벗어나지 못하고 있는 우리나라 정치사회적 여건하에서 정부 부처내 공무원이 최고의 중심적 취재원이 될 수 밖에 없습니다. 이러한 실정을 고려한다면, 이 사건 정부 방침은 정부 부처 내 취재원에 대한 접근을 근원적으로 봉쇄함으로써 헌법에서 보장하는 표현의 자유에 속하는 언론기관과 기자의 보도의 자유와 취재의 자유를 본질적으로 훼손하는 것입니다.

특히 민주시민으로서 국정에 참여하고 인간으로서 존엄과 가치를 구현하며 인간다운 생활을 영위하기 위하여는 합리적이고 건설적인 사상이나 의견형성이 불가피한 것으로서, 그러한 사상이나 의견의 형성이 가능하려면 국가나 사회로부터 필요한 정보를 광범위하게 수집할 수 있어야 하고, 일반적 정보원에 접근할 수 있는 기회가 마련되어야 하기 때문에 언론 ․ 출판의 자유에는 언론기관의 취재의 자유가 핵심적인 내용으로 자리합니다. 따라서 이 사건 정부 방침에 의하여 언론기관과 언론종사자(기자)의 취재의 자유가 훼손된다는 의미는 언론의 자유가 침해되는 것 이외에도, 언론의 자유에 의하여 실현되는 인간의 존엄과 가치 그리고 이를 토대로 형성되는 민주주의의 기본을 흔드는 결과를 초래하는 것입니다.

나. 알 권리 침해

(1) 알 권리는 신문, 잡지, 방송, TV 등 일반적으로 접근할 수 있는 정보원(情報源)으로부터 자기에게 필요한 사항을 알 수 있는 권리로서 정보의 자유라고도 합니다. 국민 각자는 알권리를 통해서 의사형성에 필요한 정보를 수집하고 수집된 정보를 취사 선택함으로써 정치, 사회 각 분야에 대한 의사표현의 기초자료로 활용할 수 있는 것입니다. 같은 맥락에서 알 권리는 국민 각자에는 공공기관과 사회집단 등에 대하여 정보공개를 요구할 수 있는 권리를 의미하고, 언론기관과 그 종사자들에게는 공공기관과 사회집단 등에게 정보공개를 청구할 수 있는 권리이자 그에 관한 취재의 자유를 의미하기도 합니다. 국민주권에 입각한 민주주의는 자유로운 정보수집을 바탕으로 하는 여론의 형성 없이는 책임 있는 의사의 형성이 불가능하므로, 이러한 알 권리는 민주주의 기본원리와도 불가분의 관계를 가지고 있습니다.

(2) 독일기본법이나 세계인권선언에서는 이러한 알 권리를 명문으로 규정하고 있으나 명문규정의 유무와 관계없이 알 권리는 헌법상 표현의 자유의 핵심이라는 것이 세계적인 통설 ․ 판례입니다. 우리 헌법재판소 역시 알 권리를 언론 ․ 출판의 자유의 한 내용으로 보면서 알 권리의 핵심은 국민의 정부에 대한 일반적 정보공개를 구할 권리라고 판단한 바 있습니다(헌법재판소 1989. 9. 4. 선고, 88 헌마 22 결정).

따라서 언론기관과 기자의 취재활동의 자유를 제한함으로써 정부가 보유하고 있는 정보에 대한 접근을 차단하는 이 사건 정부 방침은 언론의 자유의 핵심인 국민의 알 권리를 침해하고 있습니다.

다. 직업의 자유 등 침해

앞서 본 알 권리가 민주적 국정참여 그리고 인격의 자유로운 발현과 인간다운 생활을 확보하기 위하여 필요한 정보수집권을 의미한다는 점에서 이 사건 정부 방침에 따른 알 권리의 침해는 헌법 제10조의 인간의 존엄성 존중과 행복추구권의 침해로 이어집니다.

또한 이 사건 정부 방침에 따른 언론기관 및 언론종사자의 본연의 업무인 보도 및 취재의 자유의 제한은 언론기관 및 그 종사자들에게 헌법 제15조에 의하여 보장되고 있는 직업의 자유 특히 직업수행의 자유를 침해하고 있습니다.

라. 자유민주적 기본질서 및 국민주권주의 원리 위배

(1) 정부기관 내의 각 브리핑룸과 기사송고실을 비롯한 정부 각 부처의 청사는 모두 국민의 세금으로 운용되는 곳이고, 특히 브리핑룸과 기사송고실은 국민의 알 권리를 위해서 주어진 장소이고, 정부 청사 역시 국민의 자유와 안전과 행복을 위하여 그 거주가 허락되는 국민의 소유입니다. 이처럼 정부기관에 설치된 브리핑룸과 기사송고실 등 기자실이 특정 정권이나 그곳에 상주하는 정부관리들의 소유가 아닌데도 불구하고 현 정부가 “기자들이 기자실에서 죽치고 앉아 기사를 담합한다”고 지적한 대통령의 그릇된 언론관에 따라 브리핑룸과 기사송고실을 강제로 폐쇄하고자 하는 것은 주권자인 국민의 의사에 반하는 것으로서 이는 헌법 제1조의 국민주권주의에 위반됩니다. 정부의 이 같은 처사는 같은 임차인 주제에 주인(임대인)의 동의도 없이 다른 임차인을 쫓아내는 것과 같은 무권한의 불법행위나 다름없습니다.

(2) 국민주권주의 하에서 대통령을 비롯한 국가기관은 주권자인 국민의 감시와 비판을 통해서 형성된 의견(여론)을 국정에 반영함으로써 그 존립의 정당성을 인정받는 것입니다. 이번 정부의 이 사건 방침은 국민의 심부름꾼인 권력의 수임자들이 주인의 감시와 비판을 사실상 거부하겠다는 초헌법적 발상으로서 헌법 전문의 자유민주적 기본질서를 심각하게 침해하고 있습니다.

특히 헌법준수의 최고책임자의 지위에 있는 대통령이 이와 같은 위헌적 행위의 선두에 서 있다는 것은 심히 우려할 현상이라 아니할 수 없습니다. 헌법에 의하여 권한과 지위가 보장된 국기기관이 헌법과 법률을 무시하고 권한을 남용하는 것이야 말로 헌법파괴적, 쿠테타적 행태와 다름없다 하겠습니다.

3. 기본권 제한의 한계 위반

가. 기본권 제한 입법의 한계를 설정하고 있는 헌법 제37조 제2항은 헌법에 보장된 국민의 기본권을 제한하려면 국가안전보장, 질서유지 및 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하되, 그 입법의 형식은 반드시 국회에서 제정한 형식적 의미의 법률로써 하도록 규정하고 있습니다. 그리고 법률로써 제한하는 경우에도 당해 기본권의 본질적 내용을 침해하지 못하도록 하고 있습니다.

특히 언론의 자유에 관해서는 그 중요성을 감안하여 헌법은 언론에 대한 허가나 검열 등 사전 제한 조치를 엄격히 금지하고 있습니다(헌법 제21조 제2항). 그리고 학문적으로도 언론의 자유에 대하여는 다른 기본권의 경우와는 달리 이중기준의 이론 등을 통하여 언론에 대한 통제는 언론에 의하여 야기되는 위험이 명백하고 현존하는 경우에 국한하여야 하는 것으로 정립되어 있습니다.

나. 헌법 제37조제2항 위반

(1) 먼저 이 사건 정부 방침은 이른바 국정홍보처의 명의로 된 행정지침으로서 법률, 그리고 그 하위 법령인 법규명령(시행령, 시행규칙)보다 하위 법령인, 강학상 행정규칙의 일종에 해당됩니다. 이러한 행정규칙으로써 기본권 중에서도 가장 중요한 기본권이자 자유민주주의의 토대를 형성하고 있는 언론의 자유를 제한하는 것은 명백히 헌법 제37조 제2항의 기본권 제한 입법의 형식, 즉 법률주의에 위배됩니다.

(2) 그리고 국민의 기본권을 제한하는 법률을 제정하려면 그 입법의 목적이 헌법 및 법률의 체계상 그 정당성이 인정되어야 하고(목적의 정당성), 그 목적의 달성을 위하여 그 방법이 효과적이고 적절하여야 하며(방법의 적절성), 입법권자가 선택한 기본권제한의 조치가 입법목적달성을 위하여 설사 적절하다 할지라도 보다 완화된 형태나 방법을 모색함으로써 기본권의 제한을 필요한 최소한에 그치도록 하여야 하며(피해의 최소성), 그 입법에 의하여 보호하려는 공익과 침해되는 사익을 비교형량할 때 보호되는 공익이 더 커야한다는(법익의 균형성) 과잉금지 원칙이 준수되어야 합니다.

그런데 이 사건 정부 방침은 그 어디를 보더라도 그 목적이 국가안전보장, 질서유지 및 공공복리를 위한 조치라고는 도저히 볼 수 없다는 점에서 그 목적의 정당성이 결여되어 있습니다. 그리고 정부가 보완조치로써 내세운 전자브리핑 제도나 실시간 중계 도입 및 정보공개법(공공기관의정보공개에관한법률) 개정 등으로는 브리핑룸과 기사송고실을 통폐합하고 공무원의 대면적 접촉을 제한하는 이 사건 정부 방침으로 인하여 침해되는 취재 및 보도의 자유와 알 권리를 보완하기에는 현저히 미치지 못할 뿐만 아니라, 정부측에 의해 일방적으로 이루어지는 정보공개나 전자브리핑 제도로써 취재의 자유 등을 보장한다는 것은 언론기관으로 하여금 권력에 대한 감시비판 기능이 아니라 권력(정권)의 홍보기관이나 나팔수 역할만을 수행하라는 조치로 밖에 볼 수 없다는 점에서 이 사건 정부 방침은 기본권 제한 입법의 한계로써 요구되는 방법의 적절성, 피해의 최소성 및 법익의 균형성 등 헌법 제37조제2항에서 요구하는 과잉금지 원칙에 위반됨이 명백합니다.

(정부는 이 사건 방침을 발표하면서 정보개방 확대를 통해 정부와 언론 간의 투명성 제고와 브리핑 제도 운영 및 취재지원 효율화, 그리고 실질적 대 언론 서비스 강화를 내세웠지만 이러한 주장은 헌법상 취재 및 보도의 자유와 국민의 알 권리라는 기본권을 제한하는 후속조치로써 나온 독단적 견해에 불과할 따름입니다.)

다. 헌법 제21조 제2항 위반

(1) 언론·출판의 자유는 자유민주주의를 지탱하는 최후의 보루로서 고도의 공공적 가치를 가지므로 최대한 보장되어야 함은 다언을 요하지 않습니다. 특히 언론·출판의 자유를 제한함에 있어서 사전통제는 사후처벌보다 더 유해한 것으로서 상대방에 도달되기 이전에 표현을 억제하는 것은 알 권리까지도 침해하는 것임은 물론이고, 국민이 무엇을 읽고 듣고 볼 것인가를 정부 당국이 자의적으로 선별하고 결정하게 되는 것이기 때문입니다. 이에 따라 헌법 제21조 제2항에서는 언론에 대한 허가제와 검열제를 금지하고 있는데, 여기서 검열이란 행정권이 주체가 되어 사상이나 의견 등이 발표되기 이전에 예방적 조치로서 그 내용을 심사하거나 선별하여 발표를 사전에 억제하는 것, 즉 허가받지 아니한 것의 발표를 금지하는 제도를 뜻하는 것입니다(헌법재판소 1998. 12. 24. 선고 96헌가 23 결정).

(2) 따라서 이 사건 정부 방침은 합동브리핑실을 통해 정부가 자의적으로 공개하기로 한 정보 이외의 정부 내부의 정보에 대한 언론의 자유로운 접근을 브리핑룸과 기사송고실 통폐합이나 공무원에 대한 대면취재 제한 등의 조치로써 이를 봉쇄하거나 곤란하게 하는 것이므로, 이는 헌법 제21조 제2항에서 금지하는 언론자유에 대한 허가제나 검열제와 같은 사전적 제한조치에 해당하는 것입니다. 이러한 언론자유에 대한 사전적 제한조치는 언론 자유의 본질적 내용을 침해하는 것으로서, 이러한 사전적 억제조치에 의하여 집권세력에게 불리한 내용의 정보나 표현을 사전에 억제하는 것은 이른바 관제언론으로서 집권세력에 무해한 여론만을 허용하게 되는 위험한 결과를 초래하므로 어느 경우에도 헌법상 정당화되지 않는다고 할 것입니다.

4. 이 사건 헌법소원의 적법성

(1) 이 사건 정부 방침과 같은 행정규칙이라 하더라도 그에 의하여 직접 자신의 기본권을 현실적으로 침해당한 자는 다른 법률에 의한 구제절차를 거치지 않고 직접 헌법소원을 제기할 수 있다는 것이 헌법재판소의 확립된 판례입니다.

그런데 이 사건 정부 방침은 2007년 5월 22일 국정홍보처장의 발표를 통하여 이미 그 효력이 발생하였다 할 것이며, 정부가 내세운 오는 8월에 합동브리핑 센터 및 전자브리핑 서비스를 실시한다는 계획은 이 사건 방침의 후속조치로 보아야 할 것입니다. 그리고 브리핑룸과 기사송고실의 폐쇄나 통합의 물리적 조치는 이 사건 정부 방침이 효력을 발생함에 따른 일종의 사실 행위에 불과한 것으로서, 이를 가리켜 별도의 법률적 집행행위라고는 볼 수는 없다 하겠습니다(일부 정부부처에서는 이미 기자실 출입 제한, 정부기관 및 공무원의 기자와의 대면접촉금지 등의 물리적 조치가 이루어지고 있음).

(2) 따라서 청구인들은 이 사건 정부 방침으로 인하여 헌법에 보장된 앞서 본 바와 같은 기본권을 직접 현실적으로 침해받고 있다는 점에서 이 사건 헌법소원은 법령에 대한 헌법소원에 있어서 요구되는 기본권 침해의 직접성, 자기관련성 및 현재성의 적격요건을 갖추었습니다.

설사 백보를 양보하여 이 사건 정부 방침이 오는 8월 합동브리핑 센터 및 전자브리핑 서비스가 실시됨과 동시에 그 효력을 발생한다 하더라도 이 사건 정부 방침의 발표로 인하여 이미 청구인들의 헌법상 기본권 침해가 확실히 예상된다는 점에서 이 사건 헌법소원은 그 적법요건을 갖추었습니다.

5. 결 론

가. 이상 살펴본 바와 같이 정부 각 기관에 설치된 브리핑룸과 기사송고실등 기자실을 통폐합하고, 국민과 언론의 당연한 감시를 받아야 할 권력이나 공무원에 대한 대면 취재를 제한하는 것을 그 주 내용으로 하고 있는 이 사건 정부 방침은 청구인들의 헌법상 보장된 헌법 제21조 제1항의 표현의 자유 이외에도, 제10조의 인간으로서의 존엄과 가치 및 일반적 행동자유권으로서 행복추구권, 제15조의 직업의 자유를 각 침해함과 동시에 이러한 기본권을 제한하면서 요구되는 헌법 제37조 제2항의 기본권 제한 입법의 한계를 벗어난 것입니다. 더 나아가 대한민국 헌법의 기본이념인 자유민주적 기본질서와 국민주권주의 원리를 훼손하는 위헌적인 공권력의 행사입니다.

나. 국민의 심부름꾼으로서 권력을 행사하는 대통령을 비롯한 정권담당자들이 헌법이 정한 절차와 제약에 따라 권력을 행사하는 것을 외면하거나 잊어버리고, 국가의 주인인 국민의 목소리인 언론의 비판을 자신들의 정당성 훼손으로 생각하고 자신들만이 정의를 실현하고 있다는 독선과 아집에 사로잡혀 자유민주주의 언론사상 그 유례가 없는 헌법파괴적인 조치가 자행된데 대하여 주권자인 국민들은 망연자실하고 있습니다. 청구인들은 그동안 정부가 이 위헌적인 이 사건 방침을 철회하기를 기다리면서 헌법소원제기를 늦추었으나 철회는커녕 오히려 대통령은 기자실에 대못질을 하겠다고 공언하고 있습니다. 기자실에 완전히 대못질을 하여 다음 정권에 물려주겠다는 대통령의 발언은 헌법의 창(窓)에 못질을 하여 헌법을 고사시키겠다는 것이나 다름없습니다. 따라서 청구인들은 이 사건 헌법소원에 대한 국내외적 관심과 그 중대성을 고려하여 헌법재판소가 신속하게 위헌 판단을 내려주실 것을 기대하고 있습니다.

첨부서류

1. 취재지원시스템 선진화 방안

2. 법인등기부등본 및 재직증명서

3. 소송위임장 및 담당 변호사 지정서

2007. 7. 10.

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