혁명평의회 같은 기구 준비

국보의 계획에 참여한 법률가 중에는 당시 동방생명 감사로 있던 김영균(金永均)씨(뒤에 법제처장 역임)가 있다. 육사11기 출신인 金씨는 군복무 중 고시에 합격, 육군법무감을 지낸 뒤 예편했었다. 全斗煥보안사령관은 金씨를 불러 회사에 사표를 내고 權처장과 함께 일하도록 했다. 權처장은 『5·16때의 국가재건최고회의와 같은 비상기구로 「국가보위비상대책회의」를 설치하고자 한다』면서 이 기구의 법적 근거와 설치령을 함께 만들자고 했다는 것이다. 국보위 계획 작업은 보안사가 관리하던 안가에서 이루어졌다.

실무작업에 대해서는 權처장과 許和平보안사 비서실장, 許三守보안사 인사처장, 李鶴捧대공처장이 주로 협의해서 했고 盧泰愚·鄭鎬溶·朴俊炳장군이 가끔씩 들렀다. 全斗장군의 입장에서는 국보위설치는 계엄확대 때문에도 필요했던 것 같다. 비상계엄이 전국으로 확대되면 지휘계통이 지역계엄의 「대통령-국방장관-계엄사령관」에서 「대통령-계엄사령관」으로 바뀐다. 즉 계엄사령관이 3권을 장악하고 내각까지도 직접 통제하게 되는 것이다. 이렇게 되면 全장군이 직접 통제하던 보안사와 정보부의 역할도 李熺性 계엄사령관 밑으로 들어가 번거롭게 될 가능성이 있었다.

계엄사령부는 군투입에 의한 치안유지만 맡도록 하고 행정부를 지휘하여 새 정권 창출을 위한 정지작업과 사회개혁업무를 총괄할 통제장치로서의 국보위가 필요했던 것이다. 5·17 조치를 준비하는 데 신군부는 역할분담을 했다. 周永福국방장관과 李熺性계엄사령관은 전군주요지휘관회의를 열어 계엄확대를 군의 전체의견으로 만든 뒤 공식계통을 따라 국무총리와 대통령에게 보고하여 국무회의에 상정하도록 하였다. 어디까지나 공식적인 절차를 밟는 데 총대를 맨 것이다.

특히 周장관이 적극적으로 나섰다. 周장관은 12·12사태 뒤에 全사령관의 추천에 의해 국방장관이 되었다. 공군참모총장을 지낸 周씨는 일제시대 때는 가미가제 특공대의 조종사 후보인 소년항공병출신이었다. 李계엄사령관은 깐깐한 성격 그대로 좀처럼 全斗煥장군의 영향을 직접 받지 않으려고 했는데 周장관은 적극적으로 全장군의 보조자 역할을 수행하였다. 全장군의 중장진급건의, 全장군의 대통령추대 때도 周씨가 앞장을 섰다.

서기원(徐基源)대변인의 반발

광주특위 청문회에서 申鉉碻 전 총리는 이렇게 증언했다.

- 5월17일 오전 전군주요지휘관회의에서 계엄확대조치를 결의한 것은 언제 알았나?
『그날 오후 5시에 알았다』

- 5월16일 崔대통령이 중동에서 귀국한 후 열린 그날 밤의 심야대책회의에서 대통령에게 보고한 내용은?
『사태의 추이를 설명했으나 비상계엄확대 얘기는 나오지 않았다』

- 국보위에 대해서 들은 적이 있는가?
『17일 오후5시 두 사람이 총리공관으로 찾아와 계엄확대를 군 지휘관 회의에서 결정했다면서 받아들여 달라고 했다. 이 자리에서 두 사람은 국보위라고는 안 했지만 특별기구를 만들어 대통령을 보좌해야 한다는 의견이 있었다고 들었다. 나는 대통령을 보좌하는 기구로는 내각도 있으니 그 같은 특별기구는 필요 없다고 했다.』

- 증인이 국보위 안에 찬성했다면 그날 국무회의에 상정돼 통과되었을 것 아닌가?
『崔대통령도 필요 없다고 했다』

- 대통령도 총리도 모르는 사이에 내각을 무력화시키는 5·17행위가 계획돼 국무회의가 열리기 서너 시간 전에 보고돼 안건으로 상정될 수 있나?
『그런 건의를 받고 내 힘으로 사태를 막을 수 있다는 확고한 자신이 있었다면 반대했을 것이다. 내각의 행정력으로는 도저히 관리할 수 없다고 판단했기 때문에 행정권에서 내각이 소외되는 것을 알면서도 수락할 수밖에 없었다』

5월17일 오전9시쯤 청와대에서는 崔비서실장 주재로 수석비서관회의가 열렸다. 이 자리에서 崔실장은 보안사에서 기초해 온 대통령특별선언문의 초안을 徐基源대변인에게 건네주면서 이것을 근거로 하여 선언문을 작성해 달라고 했다. 그날 아침 보안사는 미리 5·17시나리오와 관계된 문서를 崔실장에게 전달, 5·17조치에 따른 준비작업을 요청하였던 것이다. 崔실장은 대통령이 군부 안을 다 수용할 것으로 보고 선언문 작성을 지시한 것이었다.

보안사의 초안내용은 5·16혁명공약을 연상케 하는 것이었다.
첫째, 지역비상계엄을 전국으로 확대한다.
둘째, 국회를 해산하고 모든 정치활동을 중지시킨다.
셋째, 현행헌법의 일부 기능을 정지시킨다.
넷째, 헌법상 국회·정부·법원의 관할로 되어 있는 행정·사법업무에 대한 통제·조정·감독을 하기 위해 국가보위비상대책회의를 설치한다.
다섯째, 정치풍토를 쇄신하고 권력형부조리를 과감히 척결한다」
徐대변인은 『이런 내용이라면 이대로 발표하면 될 것 아닌가. 나는 못쓰겠다』고 반발했다. 崔侊洙실장도 徐대변인의 태도가 확고하여 강요할 수가 없었다. 수석비서관회의가 끝난 뒤 徐대변인은 崔대통령을 찾아가 자신의 입장을 밝히면서 대통령 스스로에 의한 헌정중단조치의 부당성을 설명할 것으로 알려져 있다. 당시 崔대통령의 한 측근은 『이 때문에 徐대변인은 군부에 밉보여 5공화국시절에 별로 빛을 보지 못한 것이다』고 했다.

崔대통령의 거부

徐씨는 5공화국 때 행정개혁위상임위원과 서울신문 감사를 지냈고 6공화국에 들어서서 문예진흥원장과 서울신문사장을 거쳐 한국방송공사사장이 되었다. 보안사령관 겸 정보부장 서리인 全斗煥중장은 이날 5·17조치의 정치적인 측면을 崔대통령에게 보고하여 결재를 맡는 비공식 활동을 했다. 전군지휘관회의가 끝난 직후 周장관과 李계엄사령관이 申총리에게 연판장과 결의사항을 전달하고 있을 즈음 全斗煥장군은 청와대로 崔대통령을 방문했다. 全장군은 『조금 전의 전군지휘관회의가 건의한 대로 군의 주도로 난국을 타개할 수밖에 없다』면서
①비상계엄의 전국확대조치 이외에
②대통령긴급조치에 의한 국회해산 및 국보위설치 등 혁명적 조치를 건의하였다.

崔대통령은 『국회해산과 같은 헌정중단은 누구에게도 도움이 되지 않는다』면서 계엄확대만 받아들였다. 崔대통령은 『꼭 비상대책기구가 필요하다면 대통령의 비상대권 발동이 아닌 현행법 테두리 안에서 방안을 생각해 보라』고 했다고 한다. 崔대통령이 이렇게 버틴 것은 徐基源씨 등 청와대 측근 비서관의 조언에 영향을 받은 때문이기도 하다고 한다. 崔대통령이 제동을 걸자 全斗煥장군은 잠시 대통령 집무실 바깥으로 나와 법전을 뒤지기도 했다는 것이다.

全장군은 이날 崔대통령에게 金大中, 金鍾泌씨 등 정치인들의 체포계획에 관해서도 명단을 보고하고 결재를 받은 것으로 알려져 있다. 형식은 보고였지만 그때는 이미 화살이 시위를 떠난 시점이므로 사실상의 사후통보였다. 申鉉碻총리는 광주특위에서 『崔대통령도 周장관이 보고하러 갔을 때 계엄확대조치에 대해서 사전에 모르고 있었다』고 증언했는데, 崔대통령은 17일 오전에는 신군부의 의도를 별도의 보고를 받아 알고 있었다. 군 통수권자로서는 모든 것이 기정사실화돼 가는 가운데서 너무나 늦게 알았고 주체적으로 대응할 시간도 없었다. 군부의 대통령 대접은 말이 아니었다.

황급히 계엄확대 발표

17일 오후7시쯤 崔대통령은 新총리와 함께 온 周국방장관, 李계엄사령관으로부터 그 몇 시간 전에 全斗煥장군이 건의한 것과 같은 내용의 보고를 받고 계엄확대 조치를 승인했다. 밤 9시42분, 착검한 무장군인들이 중앙청 국무회의실 복도 양편에 도열한 가운데 제42회 임시 국무회의는 찬반토론이나 제안설명도 없이 계엄확대 선포 안을 가결하였다. 총리주재로 열린 임시국무회의에는 기자들도 접근할 수 없었다. 무장군인들이 중앙청을 에워싸고 외부인의 접근을 금지시켰고 중앙청에서 야근 중이던 공무원들까지 별관으로 밀려났다. 국무회의가 끝난 뒤 이규현(李揆現)문공장관은 중앙청 밖에서 기다리는 기자들과 함께 서울시청 4층의 계엄사 검열단으로 가서 국가대사를 발표해야 했다. 기세등등한 검열단 소속 군인들은 장관과 보도진을 잡상인 대하듯 몰아세웠다고 한다. 17일 밤11시40분 李장관은 『정부는 비상계엄선포지역을 17일 24시를 기해 전국 일원으로 변경한다』고 발표했다.

18일 새벽에는 계엄사가 포고령 10호를 발표, 정치활동 중지·정치목적 옥내외 집회 및 시위금지·모든 대학의 휴교를 명령했다. 18일 오후에 崔대통령은 특별성명을 통해서 「정치일정에는 변함이 없다」고 했으나 으시시한 봄의 한가운데서 그 약속은 공허하게만 들렸다. 계엄확대에 앞서 오후6시 합수본부가 지휘하는 경찰 병력은 이화여대로 쳐들어가 전국대학생대표자 회의장을 덮쳤다. 5·17밤 청와대비서실의 분위기를 한 간부는 이렇게 설명했다.

『밤늦게 여기저기서 보고가 들어오는데 金大中 씨뿐 아니라 李厚洛, 金鍾泌씨까지도 체포되었다는 보고가 올라와 「이게 도대체 무슨 일이냐」는 생각이 들었습니다. 으시시한 분위기에 휩싸였고 이러다가는 나도 잡혀가는 게 아니냐는 생각이 들 정도였습니다』 高建정무수석비서관은 다음날부터 사표를 내고는 병원에 들어가 출근을 하지 않았다. 며칠간 소식이 두절되어 혹시 계엄사에 붙들려 갔나 하고 걱정하기도 했다. 외경의 대상이 되어야 할 청와대비서실이 공황상태에 빠져버렸으니 崔대통령의 통치력은 이날 밤에 결정적으로 금이 가버린 것이다.

崔대통령의 한 측근은 5·17조치를 집권층 내부의 임무교대라고 표현했다. 『10·26사건은 민중봉기에 의한 朴대통령 제거가 아니라 집권층 내부의 갈등에 의한 것이었습니다. 이것이 혁명적 상황으로 발전하려면 야당과 학생세력에 의한 제 2차적인 봉기가 있어야 했습니다. 집권층 내부에서는 그것을 막고 위기를 내부적으로 수습해야 한다는 공감대가 있었습니다. 崔대통령 정부와 군부는 그런 인식을 공유하고 있었습니다. 5·17에 의해 집권층의 대표자가 바뀐 것이지 집권층이 바뀐 것은 아니므로 쿠데타란 용어가 적당하지 않다고 봅니다』 이 측근은 또 『신군부의 집권과정은 위험부담이 별로 없는 수월한 도박이었다』고 했다. 군부가 게엄령을 통해 행정부와 언론을 조종하고 있었으므로 마음먹은 대로 상황을 조작, 유도할 수 있었다는 것이다. 『진짜 도박은 어디까지나 12·12사태였다』는 것이다.

全斗煥정권이 탄생할 수 있었던 또 다른 배경은 崔圭夏·申鉉碻정부와 全斗煥군부가 정권을 공화당이나 야당에게 넘겨줄 수 없다는 데 공감대를 갖고 있었고 우리사회의 중상층의 여론이, 학생시위에 의한 사회혼란과 경제위기로 해서 안정 쪽으로 선회했다는 점이다. 중상층의 보수회귀를 가장 극적으로 보여준 것은 부마사태의 진원지였던 부산 광복동 상인들의 태도변화였다. 이 상인들은 부마사태 때는 대학생들과 합세함으로써 유신정권의 붕괴를 재촉했으나 80년 5월에는 학생들의 시위를 반대하는 연판장을 만들어 학생들에게 전달하였다. 「학생시위→사회혼란→경기침체→생활고」라는 도식으로 상황을 파악하고 있었던 대다수 소시민들은 1987년 6월 사태 때와는 달리 학생시위에 냉담한 태도를 취하였다. 학생과 대중사이의 이런 틈 사이로 쐐기를 박으며 치고 나온 것이 5·17조치였던 것이다.

미국도 기습 당해

기습을 당한 것은 미국 측도 마찬가지였다. 지난해 우리 국회광주특위에 제출한 「1980년 5월 대한민국광주에서 일어난 제반사건에 대한 미국정부의 성명서」는 이렇게 기록하고 있다. 「17일 밤9시30분에 미국관리들은 청와대로부터 5월18일 0시를 기해 전면계엄령이 실시된다는 통보를 받았다. 글라이스틴 대사는 워싱턴으로부터의 지시에 따라 5월18일 崔대통령을 방문하여 미국은 5월17일의 강경한 일제수색과 전면 계엄령을 선포한 조치가 『충격적이고 놀라움을 금치 못하는』일이라고 말하는 미국의 날카로운 항의를 전달했다. 崔대통령은 한국정부가 걷잡을 수 없는 학생데모로 해서 전복되지나 않을까 두려워하여 부득이 전면 계엄령을 선포하게 되었다고 대응했다. 글라이스틴 대사는 상부의 지시에 따라, 또한 金大中씨를 포함한 야당지도자들을 석방하도록 요구했다. 그는 또한 李熺性 계엄사령관에게도 강력히 항의했다. 글라이스틴 대사의 지시에 따라 그의 특별고문이 위와 똑같이 강경한 항의를 全斗煥장군에게 직접 전달하였다.

全장군도 崔대통령과 마찬가지로 학생들의 걷잡을 수 없는 데모를 이유로 하는 똑같은 주장으로 대응했다. 글라이스틴 대사는 자기가 이러한 변명의 이유를 믿지 않는다고 워싱턴으로 보고했다. 그는 전면계엄령실시, 그에 따른 체포, 그리고 국회의 기능정지가 『군부가 실질적으로 이 나라를 장악했음』을 뜻한다고 보고했다. 이때 위컴 미8군 사령관은 회의에 참석 차 미국에 가고 없었다. 글라이스틴 대사가 全장군에게 보냈다는 특별고문은 CIA서울거점장 로버트 브루스터시였다. 글라이스틴 대사나 위컴 사령관의 공식적인 자세와는 달리 주한미군의 정보기관과 미 CIA서울지부의 간부들은 신군부와 긴밀하게 접촉하면서 全장군이 정치의 전면에 나서는 것은 시간문제라는 판단을 하고 있었다.

이런 감을 일찍부터 알아차린 全장군측에서는 주한미국대사관과 주한미군 측을 무시하고 워싱턴에 친미파 인사들을 보내 미국무성, 국방성, 미CIA, 그리고 주한미군출신 장성들을 상대로 全장군의 집권이 불가피함을 설득하도록 하였다. 그때는 미국대통령선거가 있는 해로서 신군부에서는 승산이 높은 레이건 후보의 측근들 사이를 파고들기 시작하였다. 리차드 알렌(뒤에 레이건 대통령의 안보 보좌관) 같은 이가 뒤에 신군부의 편의를 많이 봐 주었다. 全장군은 미국 측의 공개적인 압력에 대해서는 『내정간섭이다』는 식으로 거세게 반발, 미국 측을 당황하게 하였다. 全장군이 미국 측의 압력을 극복할 수 있었던 것은 미국 영향력의 한계를 간파한 데다가 미국정부가 정권교체기에 있었기 때문이었다. 아울러 미국정부의 전통적인 2중 대응, 즉 공식루트와 비공식루트의 각각 다른 역할을 신군부에서는 역이용했던 것이다.

마침내 국보위 빛을 보다

긴급조치에 의한 국회해산과 국보위설치계획이 崔대통령에 의해 거부된 뒤 신군부와 청와대 사이에는 실랑이가 있었다. 신군부에서는 청와대 비서진에 대해서 국보위안을 받아들이도록 계속적으로 압력을 가했다. 신군부가 崔대통령을 연금 시키지나 않을까 하고 측근들이 우려할 정도로 압력은 드셌다. 신군부는 그러나 현행법의 테두리 안에서 생각해 보라는 崔대통령의 제안을 활용하기로 하였다. 5·17시나리오에 있었던 국보위는 긴급조치에 근거하여 만든 혁명평의회와 같은 초헌법적 기구였으나 신군부가 새로 발상한 기구는 대통령령에 근거한 대통령자문기구의 성격으로 위장되었다. 신군부가 전혀 예상치 못했던 광주사태는 崔대통령이 스스로의 한계를 알도록 하는 계기가 되었고 국보위 설치에도 좋은 조건을 조성하였다. 광주사태의 수습에 있어서 아무런 역할도 할 수 없었던 崔대통령은 군부에 의한 국정 주도기관으로서 국보위를 수락하지 않을 수 없게 되었던 것이다.

이때쯤에는 崔대통령을 옹립하는 데 안간힘을 다 하던 측근 비서관들도 군부의 압력을 수용할 수밖에 없으며 崔대통령의 앞날이 길지 않다는 현실적 판단으로 돌아서고 있었다. 5월26일 오전11시쯤, 광주시내가 아직 시민군의 손에 있을 때 全장군은 보안사의 權正達·李鶴捧처장을 데리고 崔대통령에게 보고하기 위해 청와대에 도착했다. 崔侊洙비서실장이 배석한 가운데 全장군은 준비한 미니차트를 넘기면서 이런 요지의 보고를 했다.

『각하께서는 내각운영업무에다 계엄업무가 하나 더 늘었습니다. 이 두 가지 업무를 다 관장하시자면 새로운 보좌기관이 필요하실 것입니다 국보위는 두 업무간의 협조체제를 긴밀히 하기 위해 만드는 자문보좌기구입니다. 이 기구는 계엄법 제9조, 11조 12조 및 정부조직법 제5조에 근거를 두었습니다. 각하께서 지적하신 대로 비상대권발동을 피하기 위해 정부조직법 제5조를 원용했습니다. 이 조항에는 행정기관은 대통령이 정하는 바에 의하여 자문기관 등을 둘 수 있게 돼 있습니다. 국보위 밑에 상임위원회를 두어 집행업무를 담당케 했으면 합니다. 대통령께서 의장을 맡으시고, 상임위원장은 업무의 성격상 제가 맡았으면 합니다』

이렇게 해서 崔대통령은 자문기관이란 형식을 취했지만 사실상 혁명적 기구가 돼버린 국보위의 설치를 재가하였다. 5·17조치 때 崔대통령이 긴급조치를 거부한 결과 신군부는 오히려 더 교묘하게 합법으로 위장할 수 있었던 것이다. 국보위는 군부와 행정부를 다 같이 타고 누르면서 국정의 고삐를 잡고 질주한다. 고삐를 빼앗긴 崔대통령은 낙마를 피하기 위해서는 스스로 말을 내리는 수밖에 없었다. 그리하여 새 기수가 탄생하는 것이다.