“대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다.”

우리 헌법은 제3조에서 이 같은 영토조항을 두고 있다. 굳이 이런 영토조항을 둔 까닭은 무엇인가. 제헌 당시 중심적 초안 작성자였던 유진오(兪鎭午) 박사는 이렇게 설명한다. “대한민국 헌법은 결코 남한에서만 시행되는 것이 아니라 우리나라 고유의 영토 전체에 시행되는 것이라는 것을 명시하기 위하여 특히 본조(本條)를 설치한 것이다.”

대한민국 헌법이 남한만이 아니라 북한지역에도 시행되는 것이란 뜻은, 물론 실제로 완전히 시행되고 있다는 것은 아니다. 정확히 말하면 북한지역에서도 준수될 것을 규범적으로 요구하고 있다는 것이다. 이 점에서는 대한민국 헌법은 북한지역에서도 효력이 있다고 말할 수 있다. 실효성이라는 의미의 효력은 아니지만 규범적 구속성이라는 의미의 효력은 있는 것이다. 이미 폐지된 법은 아예 규범적 구속성이라는 의미의 효력조차 없는 것과는 다르다.

노무현 대통령의 서해 북방한계선(NLL) 관련 발언들이 논란을 부르고 있다. “NLL문제는 영토개념이라고 볼 수 없다. 한반도 전체가 우리 영토인데 영토 안에 그어진 줄이 무슨 영토개념인가.” 노 대통령의 이 발언은 언뜻 그럴듯하게 들리지만 공연히 국민들을 헷갈리게 만든다. NLL이 영토선이란 뜻은 실효적 통치권이 미치는 영토선이라는 의미이며, 이렇게 풀이한다면 NLL을 영토선으로 부른다고 하여 잘못될 것이 없다.

영토조항과 관련한 더 큰 논란은 물론 대북정책에 관한 것이다. 근래에는 특히 지난 10월초의 ‘2007남북공동선언’이 영토조항 위반이라는 주장이 제기되고 있다. 이 문제뿐만 아니라 대북정책의 위헌시비는 앞으로도 지속될 것이다. 그렇다면 영토조항이 남북한의 법적 관계에 대해 갖는 의미는 무엇인가. 이 문제에 관한 지배적 견해는 유진오 박사의 해석에 기초한 것이다. 대한민국 헌법이 북한지역에도 적용된다는 것은 대한민국이 한반도에서 유일한 합법정부이고, 휴전선 북방지역은 북한정권이 불법적으로 점령한 미수복지역이라는 것이다.

이 같은 지배적 견해에 대해 몇 가지 다른 해석이 제시되어왔다. 1972년 남북공동성명 이래 일련의 조치들, 특히 1991년의 남북한 유엔가입, 1992년의 남북기본합의서, 6·15공동선언 등을 거치면서 새로운 남북관계에 부합시키려는 견해들이 주장된 것이다. 예컨대 영토조항의 법적 효력을 전혀 부인하고 이 조항을 정치적 선언쯤으로 격하시키는 견해이다. 또는 영토조항의 본래의 의미가 이들 조치들을 통해 사문화되었다고 보는 견해이다. 그러나 이들 견해는 무엇보다도 대법원판례와 맞지 않는다. 대법원판례는 일관되게 유진오식 지배적 해석을 따르고 있다. 예컨대 1996년 대법원판결은 북한 공민증을 지닌 북한주민도 영토조항에 근거하여 대한민국 국민이라고 판시하였다.

헌법에는 영토조항만이 아니라 남북한관계에 관한 또 하나의 조항이 있다. 제4조 통일조항이 그것이다. “대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책을 수립하고 이를 추진한다.” 이 조항은 통일과 관련한 세 가지 헌법적 요청을 명시하고 있다. 첫째, 분단을 고착시켜서는 안 되고 통일을 지향해야 하고, 둘째, 평화통일이어야 하며, 셋째, 자유민주적 기본질서에 입각한 통일이어야 한다는 것이다. 여기에서 자유민주적 기본질서는 사유재산제와 시장경제를 그 요소로 한다는 것이 헌법재판소 판례의 해석이다. 통일한국은 사유재산제와 시장경제에 기초해야 한다는 것이다.

그렇다면 영토조항과 통일조항을 모두 충족시키는 통일방안은 무엇인가. 그것은 대한민국 헌법하에서의 평화통일이다. 즉 독일식의 흡수통일이다. 그러나 우리 정부의 공식적 입장은 흡수통일이 아니며, 대등한 당사자 간의 합의통일이다. 이것은 통일조항에는 부합하지만 영토조항에는 어긋난다. 통일조항이 영토조항에 우선한다는 해석이 있지만 그 논거는 빈약하다. 합의통일방안이 지속되고 있음은 곧 영토조항의 의미가 변질되고 있음을 뜻한다.