누적된 피로(疲勞) 증상의 결과로 자존(自存) 능력이 사실상 소진(消盡)된 대통령중심제(Presidential System)라는 이름의 만신창이(滿身瘡痍)의 국가권력구조를 내각책임제(Cabinet-responsible System)로 바꾸는 헌법 개정 문제는 이미 오래 전부터 대한민국 헌정(憲政)이 당면해 온 최대의 현안(懸案)이었습니다. 최근 20대 국회 개원과 더불어 정가(政街)의 가장 큰 화두(話頭)로 부상(浮上)하고 있는 개헌 논의는 이 같은 한국 헌정의 근본 문제를 외면(外面)한 채 대통령중심제 하에서 대통령의 임기 문제와 함께 대통령의 일부 권한을 분산하여 약화시키는 문제를 가지고 기성 정치세력 간의 ‘야합(野合)’을 이룩하는 것을 목표로 하고 있다는 점에서 사이비(似而非)의 성격을 배제할 수 없습니다.

실제로 한국 헌정사(憲政史)는 15대 국회 임기 중이었던 1999년 내각책임제로의 개헌을 성취할 수 있는 천재일우(千載一遇)의 기회가 문을 열었었지만 이를 살려내지 못하는 아쉬움을 기록해 놓았습니다. 다음의 글은 <자유민주연합> 소속 15대 국회의원이었던 필자가 1999년 내각책임제 개헌이 무산(霧散)된 것을 아쉬워하면서 쓴 것입니다. 뜬금없는 글의 재록(再錄)이지만 혹시라도 개헌 문제에 관심을 가진 분들에게 참고가 되지 않을까 하는 미련(未練)에 못 이겨서 여기에 게재합니다. 李東馥

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履行되지 않은 公約을 위한 鎭魂曲 [II]

- 國會議員 李東馥 (自由民主聯合·全國區) -

1.머릿말 

○○○ 회원 여러분, 안녕하십니까. 이번에 저는 ○○○ 기관지 '◆◆◆' 가을호에 글을 기고해 달라는 요청을 받았습니다. 무제(無題)로 요청을 받았기 때문에 어떤 내용의 글을 어떤 형식으로 쓰는 것이 좋을 것인지를 생각해 보지 않을 수 없었습니다. 저에게 기고를 요청한 편집진에서도 그러한 생각을 가지고 있었으리라고 생각됩니다만, 아마도 저의 경우에는 역시 남북관계, 북한문제, 통일문제를 가지고 글을 쓰는 것이 자연스럽고 무난했을 것 같기는 합니다. 특히 최근 남북관계는 일시 중단을 겪어야 했던 금강산관광, 서해 북방한계선상에서의 남북해전, 만나자마자 헤어져 버린 소위 남북 '차관급 회담'뿐만 아니라 북한의 미사일 개발 위협을 둘러싸고 고조되는 한반도 안보 위기 등 풍부한 글의 소재를 제공하고 있기도 합니다.

그러나 긴 시간에 걸쳐 장고(長考)를 거듭한 끝에 저는 이번에는 색다른 주제(主題)를 가지고 글을 쓰기로 마음을 먹었습니다. 이번에는 '내각책임제(內閣責任制)' 개헌 문제를 가지고 글을 쓰려고 합니다. 그리고 글의 형식도 딱딱한 문어체(文語體)를 버리고 구화체(口話體)로 쓰려고 합니다. 그렇게 함으로써 제가 ○○○ 회원 여러분과 이 문제를 가지고 머리보다는 가슴으로 얘기를 나누는 시간을 가져 보려고 하는 것입니다 아마도 어떤 분들은 이렇게 하는 저를 '동키호테'로 취급하실는지 모르겠습니다. 왜냐 하면, 이 문제는 이미 자유민주연합(自由民主聯合)의 명예총재인 김종필(金鍾泌) 국무총리의 '결단'에 의하여 금년 중에는, 그러니까 결과적으로 내년 5월로 임기가 끝나는 제15대 국회 임기 중에는, 추진하지 않는 것으로 결말이 나 있는 문제이기 때문입니다. 

그러나 저는 좀 다른 생각을 가지고 있습니다. 자민련(自民聯) 안에서 얼마나 많은 분들이 저와 같은 생각을 공유해 주는지는 모르겠습니다만, 적어도 저의 경우는 1996년 김종필 당시 총재의 은고(恩顧)로 발탁되어 전국구후보로 제15대 국회의석의 말석을 더럽히게 된 이래 오로지 한 가지 정치 신조를 가지고 의정 생활을 해 온 것이 사실입니다. 그 것은 끝내 경제 주권을 IMF에 위탁해야 하는 상황으로까지 국정 파탄을 몰아온 그동안의 실정(失政)의 주범(主犯)은 대통령중심제(大統領中心制)였다는 확신에 입각하여 반드시 금년 말 이전에 내각책임제 개헌을 이룩해 내는데 일조(一助)하겠다는 일념으로 외길을 걸어 왔던 것입니다. 언론에서는 저를 '내각제 전사(戰士)'라고 호칭하기도 했습니다. 나이로 보거나 성향으로 보거나 '전사'라는 호칭은 저에게는 적합치는 않습니다. 하지만, 저의 '집념'에 대한 평가이거니 하고 탓하지 않았었습니다. 

그런데, 이제 내각책임제 개헌은 조종(弔鐘)을 울렸습니다. 김 총리께서는 지금 '내각제를 포기한 것이 아니다'라고 말씀하고 있습니다. 내년에 구성되는 제16대 국회에서 다시 이를 추진하겠다고 말씀하고 있기도 합니다. 김대중(金大中) 대통령께서도 이제는 전혀 누구에게 쫓기지 않는 편안한 마음으로 내각제 개헌이 '약속'했던 사안임을 시인하면서 앞으로 이 '약속'을 '아주 저버리지는 않겠다'는 '뜻'을 표명하고 있습니다. 자민련과 '새정치국민회의(政治國民會議)'는 양당의 당역(黨役)들로 구성한 '8인 위원회'에서 내각제 개헌 '약속'을 이행하는 문제를 '앞으로 계속 논의한다'는 입장입니다. 

그러나 제가 보기에는 내각제 개헌 문제는 이번의 '유보' 결정으로 완전히 죽었습니다. 아마도 다시는 회생(回生)이 불가능할 것입니다. 그 이유는, 뒤에 좀 더 상세히 언급하겠지만, 내각제 개헌은 금년 말 이전에 이룩하는 것을 목표로 추진했을 때라야 이루어질 수 있는 그나마의 가능성이 있었고 이번이 그렇게 될 수 있는 유일한 기회였기 때문입니다. 금년 말이야말로 내각제 개헌을 위해서는 전무후무할 유일의 기회였습니다. 이제 그 기회는 갔고 다시는 올 기약이 없습니다. 만약 그렇다면 이렇게 사망한 내각제 개헌을 위하여 '진혼곡(鎭魂曲)' 정도는 필요한 것이 아니냐는 것이 저의 생각입니다. 지금 제가 쓰는 이 글은 바로 그 '진혼곡'입니다. 

그러나, 사실은, 제가 단지 '진혼곡'으로만 이 글을 쓰는 것은 아닙니다. 저의 소박한 희망은, 그렇게 될 수만 있다면, 이 글을 김 대통령과 김 총리께서 읽게 되고, 이 글이 다른 어느 분보다도 이 두 분의 마음을 움직여서 죽었던 연내 내각제 개헌을 되살리는 '기적'을 이룩할 수 있게 되었으면 하는 것이기도 합니다. 저의 생각으로는 이 '기적'이 아주 절망적인 것은 아닙니다. 왜냐 하면, 두 분이 결심만 하신다면 연내 내각제 개헌은 아직도 충분한 시간이 있고 또 국회와 국민투표에서 통과될 충분한 전망이 있기 때문입니다. 바로 이 같은 이유로 인해서, 저는 이 글에서 왜 우리가 대통령중심제를 버리고 내각책임제로 가야 하는가 하는 문제에 대하여 설명하는데 때 늦게나마 지면을 할애하려 합니다. 

2. 연내 내각제 개헌 '유보'는 잘못된 결정이다. 

이번의 연내 내각제 개헌 '유보' 결정은 아주 잘못된 결정이었습니다. 이 결정이 잘못된 결정인 이유는 이 결정으로 인하여 우리는 연내 내각제 개헌을 성취할 수 있는 천재일우(千載一遇)의 기회를 놓쳤기 때문입니다. 김 총리께서는 자신이 연내 내각제 개헌 추진 '유보'를 결정한 가장 큰 이유로 '야당의 반대로 인해 국회에서 찬성표가 부족하기 때문에 국회통과가 어렵기 때문'이라고 설명했습니다. 그러나 김 총리의 이 설명은 잘못된 것입니다. 이제 왜 잘못된 것인지를 설명하겠습니다. 그 이유를 이해하기 위해서는 우선 1997년 11월3일 국민회의와 자민련이 같은 해 12월18일 실시되는 제15대 대통령선거에서 김대중 후보를 단일후보로 옹립하기 위하여 합의·서명한 <여야간의 정권교체를 위한 새정치국민회의·자유민주연합의 대통령후보 단일화 등에 관한 합의문>의 관련 대목을 잘 읽어 보아야 합니다. 

이 <합의문>에서 양당은 제15대 대통령선거에 임하는 양당의 5대 공동 선거공약중 제5항으로 내각제 개헌을 내놓았습니다. 공약의 문면은 이러합니다. '다섯째, 국민적 합의를 바탕으로 정부형태를 내각책임제로 바꾸겠습니다. 그동안 우리나라에 있어서의 대통령중심제는 그 장점은 발휘되지 못하고 절대 권력에 의한 독단·독선과, 실정에 대한 무책임, 지역 분열 등의 부작용을 초래한 것이 사실입니다. 그리고 민주화·다원화되고 있는 현대사회에 적응하여 시대가 요구하는 민주적 지도력을 확립하기 위해서는 내각책임제가 적합하다고 하겠습니다. 또한 내각책임제에 대한 국민지지도가 날이 갈수록 증대되고 있습니다. 이러한 이유로 해서 우리 양당은 국민적 합의를 형성하여 내각책임제를 실현하고자 합니다.' 

양당은 동시에 <여야 간의 정권 교체를 위한 새정치국민회의·자유민주연합의 대통령후보 단일화와 공동정부의 구성·내각책임제의 추진에 관한 협약>을 합의·서명하여 발표했습니다. 이 <협약> 내용 중 내각책임제 추진에 관한 부분은 다음과 같습니다.  

김 대통령과 김 총리가 연내 개헌 공약 이행을 포기한 가장 중요한 이유로 거론한 것은 '야당의 협력 거부'였습니다. 일견, 이것은 타당한 이유 같아 보입니다. 왜냐 하면, 지금 국회의 의석분포를 가지고 말한다면 야당의 협력이 없으면 개헌은 불가능하게 되어 있기 때문입니다. 현행 헌법에 의하면 헌법 개정은 우선 1) 국회의원 재적 과반수 또는 대통령의 발의로 제안하고 (제128조①항) 2) 공고 후 60일 이내에 국회에서 표결에 붙여 재적 3분의 2이상의 찬성이 있어야 가결되고 (제130조①항) 3) 국회 가결 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성이 있어야 확정되며 (제130조②항) 4) 이같이 확정된 개정헌법은 대통령이 즉시 공포하게 되어 있습니다 (제130조③항). 따라서 개헌을 위해서는 재적의원 299명의 3분의 2인 200명 이상의 국회의원의 지지를 확보해야 합니다. 그런데 현재 국민회의와 자민련의 소속의원은 각기 106명과 54명으로 도합 160명에 불과하니까 개헌선에 40명이 부족한 것이 사실입니다. 따라서 134명의 한나라당 소속의원 중에서 40명 이상이 개헌안에 찬성표를 던져주어야 되는 것입니다. 

한나라당의 당론은 아직도 공식적으로는 대통령중심제를 고수하고 있습니다. 따라서 형식논리로는 지금 국회에서는 내각제 개헌안의 통과는 불가능합니다. 그러나 이것은 어디까지나 표면적인 현상일 뿐입니다. 정확하게 수자가 집계되어 있는 것은 아니지만 한나라당 내에는 주로 구(舊) 민정당(民正黨)계를 중심으로 원래 내각책임제를 선호하는 상당수의 의원들이 있습니다. 그렇다고 해서, 이들이 내각제 개헌안에 대한 국회 표결 때 당론을 위배하면서까지 찬성표를 던진다는 보장은 물론 없습니다. 그러나 실제로 내각제 개헌안이 발의되어 표결에 붙여질 때는 한나라당의 당론이 달라지지 않는다는 보장 또한 없습니다. 만약 국민회의와 자민련이 금년 말 이전에 내각책임제 개헌을 추진한다면, 한나라당은 대통령중심제를 버리고 내각책임제를 채택하는 쪽으로 당론을 바꿀 공산이 없지 않습니다. 

왜냐 하면, 금년 안에 내각책임제 개헌이 이루어진다면 내년 4월에 실시되는 제16대 국회의원 총선거는 단순한 국회의원 총선거에 그치지 않고 실제로는 한나라당에게 정권 탈환을 노릴 수 있는 황금의 기회를 제공하게 될 것이기 때문입니다. 내각제 헌법 하에서는 국회에서 과반수 의석을 차지하는 정당, 또는 정당 연합이 수상을 내고 정부를 구성하게 되어 있습니다. 따라서 내각제 개헌이 이루어졌을 경우, 내년 총선거에서 다수 의석을 차지하는 정당이 혼자서 재적 의석 과반수를 차지하면 단독으로, 그렇지 않고 과반수 미달의 원내 제1당이 될 경우에는 그 당이 중심이 되어 다른 정당 또는 정당들과 '연립'으로, 내각을 구성할 수 있게 되는 것입니다. 

임기 5년의 현행 대통령중심제 하에서는 한나라당은 내년 총선거 이후에도 3년을 더 기다려야 정권에 도전할 수 있게 됩니다. 그런데, 금년 말 이전에 내각제 개헌이 이루어진다면 한나라당은 내년 총선거를 통해 곧바로 정권 탈환에 도전할 수 있게 되는 것입니다. 물론, 한나라당이 단독으로 과반수 의석을 확보한다는 것은 무리일 수 있습니다. 그러나, 한나라당으로서는 내년 총선거에서 지금처럼 원내 제1당의 위치를 고수하게 될 가능성도 없지 않습니다. 바로 이 같은 전망 때문에 1997년11월3일자로 합의·공표한 <내각제에 관한 협약>에서 국민회의와 자민련은 내년 총선거 이후 내각제 정부를 구성하게 될 때도 양당은 계속 공동으로 '연립정부'를 구성하기로 했습니다. 

다시 말하여, 양당 중 어느 한 당이 단독으로 재적 과반수 의석을 확보하지 못하는 경우는 물론 어느 한 당이 재적 과반수 의석을 확보하는 경우에도, 양당은 양당이 반드시 '연립정부'를 구성하기로 합의해 둠으로써 한나라당과는 '연립정부'를 구성하지 않겠다는 의지를 밝혀 둔 것입니다. 그러나, 정치에는 항상 예외성이 있어 왔습니다. 한나라당은 만약 원내 제1당이 되는 경우에는 당연히 국민회의와 자민련 중 어느 한 당과 제휴하는 '연립정부'를 구성하여 정권 장악을 시도하게 될 것이 틀림없습니다. 바로 이 같은 '가능성' 때문에, 만약 국민회의와 자민련이 확고하게 연내 내각제 개헌을 추진할 경우에는, 한나라당이 내각제 개헌 찬성 쪽으로 당론을 조정할 가능성이 충분히 있었던 것입니다. 

결국, 연내 내각제 개헌의 성패를 좌우하는 관건은 한나라당이 가지고 있는 것이 아니라 국민회의가, 그리고 국민회의의 내부 사정을 고려한다면 그보다도 김 대통령이, 가지고 있는 것이었습니다. 바로 이 때문에 자민련은 1997년 대통령후보를 양보하는 대가로 내각제 개헌 문제에 관한 국민회의의 '약속'을 얻어 낼 때 내각제 개헌 추진 시 김 대통령의 '역할'에 대하여 뒷날 김 대통령이 다른 말을 할 수 없도록 매우 구체화된 합의를 이룩했었습니다. 즉, '제15대 대통령선거에서 김대중 후보가 당선된다면 이것은 내각책임제 개헌의 시기와 개헌의 내용에 관해서도 국민의 의사를 이미 물어서 동의를 얻어 낸 것과 같은 정치적 의미를 갖게 된다'고 미리 단정하고, 이에 따라 김 대통령이 내각책임제 개헌안을 '직접 주도 발의'하여 '늦어도 1999년 12월 말까지 개헌작업을 완료한다'고 합의했던 것입니다. 

개헌 추진을 김 대통령이 '직접 주도'한다는 것을 명문화한 이 합의의 노림수는 '일석삼조(一石三鳥)'였습니다. 첫째로는, 김 대통령으로 하여금 이 '약속'을 '식언(食言)'하지 못하도록 예방하자는 것이었습니다. 둘째로는 국민회의 소속의원 106명의 100% 동참을 확보하기 위한 고육지계(苦肉之計)였습니다. '50년 야당 생활 끝에 처음으로 장악한 정권'에 대한 국민회의 소속 의원들의 '집착'을 고려하지 않을 수 없었기 때문이었습니다. 셋째로는, 개헌안의 국회 통과 후에 있을 국민투표에 대비한 포석이었습니다. 우리나라는 전통적으로 대통령이 발의하는 안건은 국민투표에서 항상 통과되는 정치문화를 보여 왔기 때문입니다. 

연내 개헌의 관건은 궁극적으로 김 대통령과 김 총리의 손아귀 속에 있었습니다. 물론, 김 대통령의 입장에서는 '약속'을 한 것이더라도 가능하기만 하다면 이 '약속'을 지키지 않게 되기를 바랐을 것임을 짐작하기는 어려운 일이 아닙니다. 그러나 김 총리는 그 같은 김 대통령에게 '약속 이행'을 강제할 수 있는 위치를 확보하고 있었습니다. 김 대통령과 김 총리가 이끄는 현 정부는 국민회의와 자민련이 공동으로 구성한 '공동정부'입니다. 1997년 12월18일 실시된 제15대 대통령 선거에서 김대중 후보가 당선되었을 때 양당이 원내에서 확보하고 있던 의석은 각기 78석과 45석으로 합쳐 봐야 132석으로 과반수에 18석이나 미달하고 있었습니다. 대통령 선거 후 양당은 각기 한나라당과 무소속 의원들을 적극 '영입'하여 양당 의석을 합쳐서 160석으로 과반수를 10석 겨우 초과하고 있는 형편입니다. 이 가운데 국민회의 의석은 106석으로, 국민회의만으로는 과반수에 무려 44석이 부족한 것입니다. 

이러한 상황에서, 저는 만약 김 총리가 '자민련이 대통령 후보를 양보하고 '공동정부'에 참여한 유일한 정치적 명분은 연내 내각제 개헌 실현에 있는 만큼 국민회의가 '약속'을 저버리고 내각제 공약 이행을 거부한다면 자민련은 '공동정부'에 잔류할 명분이 없기 때문에 '공동정부'로부터 철수하지 않을 수 없다'는 입장을 김 대통령에게 확고하게 다짐했다면 어떠한 일이 전개되었을지를 생각해 볼 필요가 있다고 생각합니다. 이에 대해 김 총리는 '그렇게 되면 국가는 파탄에 빠지고 그 책임은 내가 똘똘 말아 뒤집어쓰게 된다'는 입장을 취했습니다. 그러나 저는 그렇게 생각하지 않습니다. 김 총리가 내각제 공약 이행 문제에 대해 그렇게 단호한 입장을 취했다면 김 대통령은 십중팔구(十中八九) 내각제 공약 이행 쪽으로 가닥을 잡았으리라고 보기 때문입니다. 이 경우 '국가 파탄'을 우려하는 것은 어느 모로 보나 기우(杞憂)가 아니면 ‘구실(口實)’에 불과한 것 같이 생각됩니다. 

김 총리가 '공동정부'에서 철수하면 국가 파탄이 올 수 있습니다. 만약 김 대통령이 자민련의 '공동정부' 이탈에도 불구하고 연내 내각제 개헌 공약 이행을 끝내 거부하면 그렇게 될 수 있는 것입니다. 이렇게 되면 김 대통령의 '국민의 정부'는 원내에서 106명의 소속의원들만을 갖게 됩니다. 이 숫자만으로는 정부가 지탱할 수 없습니다. 더구나 이렇게 되면 28명의 '영입파' 의원들 가운데서 동요가 생길 가능성이 있습니다. 또 한나라당은 대정부 공세의 고삐를 더욱 조일 것이 틀림없습니다. 김 대통령이 아무 생각 없이 이 같은 외통수의 사지(死地)로 밀려들어 갈 리가 없습니다. 일이 이렇게 될 가능성이 있을 때는 김 대통령은 이를 예방하기 위한 정치 운용을 할 것이고 내각제 개헌 공약 이행 문제에 대한 입장을 다시 정리할 것임에 틀림없습니다. 여기서 중요한 관건은 연내 내각제 개헌에 관한 김 총리의 의지가 얼마나 확고한가에 달려 있게 되었을 것입니다. 

연내 내각제 개헌 문제에 관한 김 총리의 입장만 분명했다면 이 문제에 관한 김 대통령의 입장에 상당한 신축성이 있었으리라고 생각하게 만드는 다른 이유도 있습니다. 그 것은 1997년의 대통령선거 결과가 말해 주고 있습니다. 여기서 우리는 대통령 선거의 투표결과를 다시 한 번 음미해 볼 필요가 있습니다. 이 선거에서 김 대통령은 전국적으로 39만여 표의 근소한 표차로 한나라당의 이회창(李會昌) 후보를 따돌리고 당선되었습니다. 그런데, 김 대통령은 대전과 충남·북에서 40여만 표를 이겼습니다. 대전과 충남·북이 아니었으면 김 대통령은 이번에도 1만7천여 표의 표차로 고배(苦杯)를 들었을 가능성이 있는 것입니다. 전국적으로 보면, 김 대통령의 이번 득표율은 14대 대통령선거 때에 비해 6.5% 정도 상승한 것을 보여 주고 있습니다. 이 두 가지 숫자는 이번 선거에서 김 대통령의 과거 세 차례 낙선(落選)의 주인(主因)이었던 '지역'과 '사상'의 장벽을, 출마를 양보했을 뿐 아니라 선거기간 중 김 대통령의 취약지역을 집중적으로 공략한, 김종필 자민련 명예총재의 헌신적인 도움으로 극복할 수 있었고 이것이 바로 승인(勝因)이 되었던 것임을 말해 주고 있습니다. 김 총리와 자민련이 빠진 '국민의 정부'는 상상할 수 없게 되어 있는 것입니다.  

연내 내각제 개헌 공약의 이행 여부는 특히 김 대통령의 경우 또 하나의 문제를 제기합니다. 그 것은 '신뢰성'의 문제입니다. 사실, 제15대 대통령 선거에서 김 대통령이 당선된 이후 시중(市中)의 여론은 거의 일관되게 내각제 개헌이 약속대로 실현되지 않을 것이라고 점쳐 왔습니다. 과거의 행적으로 미루어 볼 때 김 대통령이 결국 약속을 이행하지 않으리라고 본 것입니다. '약육강식(弱肉强食)'과 '적자생존(適者生存)'의 정글의 법칙이 지배하는 야권(野圈)에서 오래 생활하는 동안 김 대통령도 다른 대부분의 야당정치인들이 그랬던 것처럼 '신뢰성'의 바탕을 마련하는 데는 큰 재미를 보지 못했습니다. 이제 경위는 어찌되었던지 김 대통령은 내각제 문제로 또 한 번 '신뢰성'의 상처를 입게 되었습니다.  

이 상처는 아무래도 내년 4월에 있을 제16대 국회의원 총선거 때 김 대통령과 김 대통령이 이끄는 정당에 부담으로 작용할 것입니다. 저는 그동안 우리 국민정서의 한 모서리에는 '하이에나' 근성이 자리 잡고 있는 것을 늘 느껴 왔습니다. 많은 국민들이 '이번에도 약속은 지키지 않을 것'이라고 보았기 때문에 약속이 깨어져도 별로 놀라워하는 모습을 보이지는 않고 있지만 그렇다고 약속을 깨는 행위를 너그럽게 용서하는 것은 아니라고 생각됩니다. 이 같은 정서가 내년 총선거에 어떻게 작용할 것인지 주목을 요하는 사항이 아닐 수 없습니다.  

3. 왜 내각제라야 하는가. 

그동안 오랜 기간 권위주의 시대를 살아오는 동안 우리 국민은 국가의 권력체제에 관하여 심하게 왜곡된 편견을 갖도록 유도되어 왔습니다. 그 결과, 내각책임제에 대해서는 아이러니컬하게도 특히 식자층에서 매우 감정적인 편견이 표출되는 것을 보고 있습니다. 사실은 국가경영에 있어서 대통령 책임제가 좋으냐, 내각책임제가 좋으냐 하는 것은 상대적 차원의 문제에 불과하지, 절대선(絶對善)의 차원에서 시비할 문제는 아니라고 생각됩니다. 오히려 이 두 권력 체제는 한 체제를 일정기간 운용하다 보면 그 과정에서 부정적 측면이 축적되어 많은 부작용을 일으키게 되고, 그렇게 되면 다른 체제로 바꾸어서 또 일정기간 이를 운용하는 가운데 또다시 부정적 측면의 축적으로 체제전환의 필요성이 제기되는 상대성을 보여 주고 있습니다. 일찍이 플라톤은 그의 '국가론(The Republic)'에서 국가권력구조는 '귀족체제(Aristocracy)'에서 '과두체제(Oligarchy)', '민주체제(Democracy)', '전제체제(Despotism)을 거쳐 다시 '귀족체제'로 순환하고 있으며 그 틈틈이 '군주체제(Monarchy)', '금권체제(Timocracy)', '중우체제(Mobocracy)', '독재체제(Tyranny)'가 역시 순환하면서 출현한다고 보았습니다.  

우리나라는 1948년 정부수립 전에는 많은 정치인들이 내각제를 선호했으나 이들이 이승만(李承晩) 박사의 외고집을 꺾지 못해 결국 건국 초기부터 대통령중심제로 시작하여 오늘에 이르고 있습니다. 도중에 1960년 4.19 혁명 이후 내각책임제 개헌이 이루어져 그 해 7.29 총선거에서 이긴 '민주당(民主黨)'이 내각제 정부를 출범시켰으나 이 정부가 그 다음 해 5.16 군사혁명으로 무너짐에 따라 내각책임제 정부는 단명으로 막을 내렸었습니다. 그러나 우리나라의 경우, 우선 한 가지 사실만 가지고 보더라도 대통령중심제는 무언가 심각한 문제를 안고 있음이 들어나고 있습니다. 그 것은 우리나라 역대 대통령들의 예외 없는 불행한 퇴임 후가 웅변해 주고 있습니다. 우리나라에는 그동안 도합 7명의 대통령이 재임했습니다. 이승만(1948∼60), 윤보선(尹潽善: 1960∼62), 박정희(朴正熙: 1963∼79), 최규하(崔圭夏: 1979∼80), 전두환(全斗煥: 1980∼88), 노태우(盧泰愚: 1988∼93), 김영삼(金泳三: 1993∼98) 대통령이 그들입니다.  

이들의 말로(末路)는 한 명의 예외도 없이 불행했습니다. 이승만 대통령은 1960년 4.19로 사임한 뒤 그 해 하와이로 망명했다가 그 곳에서 1964년 병사했습니다. 윤보선 대통령은 1961년 5.16 군사혁명을 당한 뒤 시위소찬(尸位素餐) 생활 끝에 1962년 사임했으며 그 뒤 박정희 정권에 대한 극한투쟁으로 일관하다가 1990년 병사했습니다. 박정희 대통령은 1979년 김재규(金載圭) 중앙정보부장에 의해 권총으로 암살당했습니다. 최규하 대통령은 군부의 강요에 의해 1980년8월16일 타의로 사임했습니다. 전두환·노태우 두 대통령은 퇴임 후 내란 및 수뢰 등의 혐의로 각기 무기징역과 17년 징역형을 살다가 형기(刑期) 감면으로 방면되었으며 김영삼 대통령은 IMF 관리를 초래한 실정(失政)과 이권을 농락한 아들, 그리고 측근 인물들의 부패 문제로 퇴임 후도 편안치 않은 형편입니다. 우리나라의 대통령중심제는 분명히 문제가 있는 것입니다.  

대체로 우리나라의 대통령중심제는 유교 문화 및 아직도 많은 국민의 의식구조 속에 남아 있는 왕조(王朝) 문화의 잔재와 결합하여 특유의 정치문화를 형성하는데 이바지해 왔습니다. 그 가운데서도 가장 심각한 문제점으로 부각되고 있는 것은 국민 의식구조 속의 '나랏님' 증후군(症候群)과 결합하여 대통령이 법초월적 존재가 되어 법 위에 군림하고 있다는 것입니다. 그동안 우리나라의 대통령들은 임기를 남긴 대법원장과 국회의장을 자의로 도중하차 시키는 월권(越權)을 항다반사(恒茶飯事)로 휘둘렀을 뿐 아니라 TV 뉴스의 보도 방향과 내용을 좌지우지(左之右之)해 왔고 검찰의 정치적 중립성을 심각하게 훼손시키면서 검찰권을 남용해 왔습니다. 더구나, 우리나라의 경우, 대통령은 '임기' 중 모든 책임 추궁으로부터 면제되어 있어 무소불위(無所不爲)의 무한 권한을 행사하고 있습니다.  

제가 직접 겪은 일 한 가지를 소개해야 하겠습니다. 1997년 저는 국가안전기획부가 북을 탈출하여 월남한 황장엽(黃長燁) 전 노동당 비서를 지나치게 정치적으로 이용하는 것을 보고 분개한 나머지 대통령에게 보내는 서면 질문서를 준비한 일이 있었습니다. 저는 전에 1960년대에 한국일보 정치부 국회출입 기자로 근무할 때, 그 당시는 권위주의 체제였음에도 불구하고, 국회의원이 10명 이상의 연서(連署)로 대통령에게 서면 질문을 할 수 있었다는 사실을 기억하고 있었습니다. 그러나 이번에는 제가 서면 질문서를 준비하여 국회의원 연서를 받으려 시도하는 도중에 지금은 대통령에 대한 국회의원의 서면 질문권이 없어졌다는 것을 발견했습니다. 지금은 청와대에서 가뭄에 콩 나기로 오·만찬에 국회의원들을 불러 대통령의 일방적 담화를 듣고 나오게 하는 것으로 제외하고는 국회의원이 대통령을 상대로 국정에 관하여 의견을 나눌 수 있는 기회가 완전히 봉쇄되어 있는 것이 현실입니다.  

이러한 가운데 '검증되지 않은 인물'이 대통령직에 재임하는 데서 오는 많은 위험 부담이 있었습니다. 그 중 가장 위험한 일은 '인기' 위주의 '한탕주의' 정책의 남발입니다. 한 때 중앙청으로 쓰여 졌던 구 일본총독부 청사를 철거한 '역사 바로 세우기'나 금융·토지실명제 및 OECD 졸속 가입, 그리고 이인모 북송과 대북 쌀 지원 등이 그러한 범주의 사례들입니다. 게다가 입으로는 '인사만사(人事萬事)'라고 하면서 인사를 사물화(私物化)하는 작태도 문제입니다. 이로 인하여 김영삼 정권 때는 5년간의 임기 중 6명의 국무총리, 6명의 통일부총리, 7명의 경제부총리, 그리고 무려 102명의 각료를 '양산(量産)'하는 기록을 세우기도 했습니다. 김영삼 대통령 때는 '등산화 부대'니, '나사본'이니, 'PK'니, 'K2'니 해서 정부 공직이 사물화 되고 '김현철(金賢哲)' 사건이 보여 주는 것처럼 국정 운영을 '사조직(私組織)'으로 하여금 좌지우지하게 함으로써 '공조직'이 형해화(形骸化)되는 일이 발생하기도 했습니다. 이로써 '인사'는 '망사(亡事)'가 되어 버린 것입니다.  

대통령중심제는 또한 대통령 선거에서 오는 엄청난 부담이 있습니다. 지난 1년 동안 우리는 '북풍(北風)', '총풍(銃風)' 등 여러 '바람'을 겪어 왔습니다만 아직까지도 꺼지지 않고 불고 있는 '바람'이 있습니다. 소위 '세풍(稅風)'이 그 것입니다. 이 '세풍'은 바로 막대한 대통령 선거자금의 실체와 부정한 방법에 의한 이 자금 마련의 실태를 보여 주고 있습니다. 선거가 끝나면 후보자들은 하나 같이 선거법의 선거비용 한도액의 테두리 안에서 선거자금을 집행했다고 선거관리위원회에 신고하고 있습니다. 그러나 어느 누구도 순진하게 이 같은 신고내용이 성실신고였다고 믿어 주지 않습니다. 유권자들이 실제로 피부로 느끼는 선거자금의 규모에 비한다면 신고 되는 사용금액은 '새 발의 피'라는 것을 모든 사람들이 느낍니다. 신고액과 사용액간의 엄청난 차이는 그 것이 바로 불법이고 부정의 실체입니다.  

대통령 선거는 또한 지역감정 조장의 원흉입니다. 지금 김대중 대통령께서는 대통령 취임 후 지역감정 타파를 위해 역설에 역설을 거듭하고 있습니다. 그러나 대통령 선거가 있는 한 지역감정은 시간이 흘러 갈수록 악화되었으면 되었지 절대로 순화되지 않을 것입니다. 김 대통령 자신이 지역감정에 뿌리를 둔 '한(恨)' 풀이 정치가 아니었으면 결코 대통령에 당선되지 못했을 것입니다. 이제는 경쟁 상대인 다른 쪽 지역의 유권자들이 '한' 풀이를 다짐하고 있습니다. 대통령 선거는 영어로 'Winner Takes All'의 '독식(獨食)' 게임입니다. 이기면 천하(天下)를 얻는 것입니다. 따라서 '대통령은 우리 고장에서 뽑자'는 지역주의가 판을 치게 됩니다. 지역감정의 격화는 필연적입니다. 이것은 필연적으로 지연(地緣)에 근거한 인사를 강요하게 됩니다. 과거의 역대 정권이 예외 없이 지연 위주의 인사를 관례화했거니와 비록 대통령께서는 기회 있을 때마다 이 문제에 관하여 원론적 입장을 밝히지만 아마도 실제로는 현 정부도 지연 위주의 인사 관행으로부터 자유롭다고 하지는 못할 것입니다.  

그보다 더 중요한 문제는 오늘날 우리의 국가사회가 대통령중심제로는 감당할 수 없을 정도로 다양하고 다기능화 되고 있다는 것입니다. 권력의 속성상 대통령중심제에서는 국정의 모든 구석구석을 대통령이 직접 챙기게 됩니다. 권력의 집중이 불가피해 집니다. 그러나 자연인으로서의 대통령의 능력에는 한계가 있기 마련입니다. 이를 극복하기 위해서는 집단지도 방식이 필요합니다. 주식회사 방식의 국정운영이 필요한 것입니다. 내각책임제 정부가 바로 주식회사 식 정부입니다. 내각책임제 정부에서는 국회의 의석이 주식이고 정당들이 주주입니다. 내각책임제 정부는 주식회사의 주주에 해당하는 정당들이 주식에 해당하는 보유 의석에 비례하는 발언권과 의사 결정권을 가지고, 과반수 의석을 확보한 정당이 있으면 단독으로, 없으면 과반수 의석을 형성하는 복수의 주주가 '연합'하여, 집행부를 구성하는 제도입니다.  

이 같은 내각제 정부의 핵심적 특징은 두 가지입니다. 첫째로는, 내각책임제 정부의 수반으로 국정의 책임자인 수상은 주어진 임기동안 완벽한 '면책특권'의 혜택을 향유하는 대통령중심제의 대통령과는 달리 '임기'의 보호를 받을 수 없습니다. 둘째로는, 내각책임제 정부의 수반인 수상은 법초월적인 제왕적 지위를 누리는 대통령중심제의 대통령과는 달리 그가 수행하는 국사에 관하여 항상 국회에 대하여 책임을 지게 됩니다. 국사에 관하여 책임져야 할 일에 대하여 내각책임제 정부의 수상은 임기에 구애됨이 없이 책임을 지게 되어 있습니다. 국민의 대표인 국회가 '불신임' 결의를 하여 물러나라고 요구하면 임기와 상관없이 물러나야 합니다. 이로써 정치가 국민의 머리 위에 군림하는 일은 지양되게 되어 있습니다.  

많은 분들이 내각책임제 하에서는 정치가 불안할 것이라고 생각합니다. 자질이 떨어지는 국회의원들이, 그리고 그 같은 국회의원들로 구성되는 정당들이, 내각 불신임권을 남용할 것을 걱정하는 것입니다. 그렇게 될 가능성이 있습니다. 내각책임제 정부를 가지고 있는 외국에서 그러한 예가 있었기 때문입니다. 이태리나 이스라엘에서 그러한 현상이 관찰되고 있고 과거 한 때 프랑스 같은 나라에서도 볼 수 있었던 현상입니다. 내각 불신임 공세의 남발로 정부 수명이 수개월을 넘기지 못하고 경우에 따라서는 후계 내각이 성립될 수 없어서 무정부 상태가 생기기까지 했던 것이 사실입니다. 바로 이 때문에 이번에 자민련이 준비한 내각책임제 개헌안은 두 가지의 안전판을 마련하고 있었습니다.  

첫째로는, 하나의 내각이 성립되었을 경우 그로부터 1년 이내에는 국회가 내각, 즉 수상에 대한 불신임 표결을 하지 못하도록 한 것입니다. 물론 그 기간 중에라도 수상 이외의 개별 각료들에 대한 불신임 표결은 허용될 것입니다. 둘째로는, 이에 더하여 독일식 '건설적 내각 불신임 제도'를 도입하기로 한 것입니다. 이 제도는 이러한 것입니다. 국회에서 수상에 대한 불신임안이 가결되더라도 그 즉시 불신임된 내각이 물러나는 것이 아니라 후임 수상이 임명되고 국회가 이 임명에 동의하여 새 내각이 성립될 때까지 불신임된 내각이 계속 국정을 맡아 수행하는 것입니다. 이 제도를 두는 이유는 이렇습니다. 대체로, 경험치를 가지고 보면, 내각 책임제하에서는 국회에서 단독으로 과반수 의석을 확보하는 정당이 잘 나오지 않게 되어 있습니다. 그래서 많은 경우 2개 이상의 정당들이 '연립정부'를 구성하게 되어 있습니다.  

지금 내각책임제 정부가 보편화되어 있는 유럽의 여러 나라들을 보면 대다수의 국가에서 이 같은 '연립정부'가 운영되고 있습니다. 그런데, 이 같은 경우 자칫하면 오히려 '연립정부'를 구성하는 정당 중 소수당들이 그들이 빠지면 '연립정부' 구성이 어려워지는 약점을 악용하여 무리한 요구를 과도하게 함으로써 '연립정부' 구성을 실제로 어렵게 만드는 경향이 있습니다. 이로 인하여 나가는 내각과 들어오는 내각 사이에 공백이 생기는 정치 불안이 생겨나는 것입니다. '건설적 내각 불신임제도'는 이 같은 현상을 막기 위한 것입니다. 들어오는 내각이 성립되지 않으면 나가게 되어 있는 내각이 나가지 않고 집권을 계속하게 되므로 국정의 공백이 없어집니다. 들어오는 내각에 참여할 소수당들도 그들이 무리한 요구를 하면 오히려 나가야 할 내각의 수명 연장을 도와주는 결과가 되므로 무리한 요구를 자제하지 않을 수 없게 됩니다. 

결국, 자민련이 준비하여 국민회의가 받아들인 내각책임제 개헌안은 새로 들어오는 내각에 최소한 1년의 국정운영 기간을 보장해 주고 거기에 더하여 소수당의 횡포로 인하여 국정 공백이 발생할 소지를 없애 주도록 되어 있습니다. 따라서, 이 제도의 운영이 정치 불안을 조장한다는 일부의 비판은 근거가 없는 것입니다. 정치 불안으로 말한다면, 우리나라의 경우 그동안 대통령 중심제 정부를 운영하는 동안 진정한 의미에서 정치가 안정되었던 기간이 과연 언제 있었느냐고 반문하지 않을 수 없습니다. 여러 가지 정치문화적 원인이 겹친 결과이기는 합니다만, 우리나라의 대통령중심제는 국정이 여당에 의해 '배타적·독점적'으로 운영되는 가운데 야당은 '거부' 일변도의 정치문화에 집착하여 어느 한 때 정국이 안정된 시기가 없었던 것이 엄연한 사실입니다. 대부분의 중요사안이 국회 안에서 항상 계속되는 정쟁에 휘말려 신중을 결한 졸속심의 끝에 통상 정부·여당 수뇌부의 '작전지시'에 따라 '날치기' 등 변칙적 방식으로 통과되어 왔고 그 결과 정치 불신과 정국 불안이 나날이 심화되어 온 것입니다.  

외국에서의 경험에 의한다면 내각책임제 하에 정국이 불안해 진다는 주장은 사실과 거리가 먼 것임을 발견하기 어렵지 않습니다. 예컨대, 독일의 경우를 보면, 물론 서독의 경우입니다만, 1949년 독립 이래 역대 수상의 재임 기간은 아데나워가 14년, 에어하르트가 3년, 키징거가 3년, 브란트가 5년, 슈미트가 8년, 그리고 콜이 15년을 재임한 것으로 기록되고 있습니다. 이태리와 최근의 일본 등 몇 나라의 경우를 제외하고는 대부분의 내각 책임제 국가들이 장수 내각과 정국 안정을 구가하는 것을 보고 있습니다. 어떤 이들은 내각책임제 정부가 성공 가능성이 적다는 주장을 합니다. 이 것 역시 사실이 아닙니다. 2차 세계대전 이후 제3세계에서 도합 76개의 신생국가가 탄생했습니다. 이들 나라 가운데 대통령 중심제를 채택한 33개국은 모두 실패하여 권위주의 형 독재국가가 되었습니다. 반면, 내각책임제를 채택한 43개국 중 29개국에서 민주주의 정부가 착근에 성공하고 있습니다.  

물론, 미국은 예외입니다만, 오늘날 내각책임제 정부는 세계의 대세입니다. 우리가 아는 대부분의 국가들이 내각책임제를 정부형태로 채택하고 있습니다. 싱가폴, 이스라엘, 이태리, 인도, 핀란드, 독일, 오스트리아, 네덜란드, 노르웨이, 스웨덴, 덴마크, 룩셈부르크, 벨기에, 스페인, 포르투갈, 오스트레일리아, 뉴질랜드. 일본, 영국, 캐나다 등 비교적 안정되고 잘 나가는 나라들은 대부분 내각책임제 국가들입니다. 여기서 우리는 중요한 사실을 발견합니다. 즉, 대체로 대통령중심제 국가는 중·남아메리카, 동남아시아, 중동지역과 아프리카에 퍼져 있다는 것입니다. 이제 21세기에 진입하는 시점에서 우리가 계속 이들 정치적 후진지역 국가들과 정치 행태를 공유해야 할 것인가는 심각한 자기성찰의 소재가 아닐 수 없습니다. 어떤 이들은 과거 1960년에 시도했던 내각책임제 정부의 예를 들기도 합니다. 이 것 또한 어불성설(語不成說)입니다. 왜냐 하면 그 때의 우리나라는 개인당 국민소득이 1백불이 채 못 되는 저개발 국가였습니다. 게다가, 그 때의 내각책임제 정부는 실패한 것이 아니라 내각제 정부 성립 이전의 이승만 정부 때부터 모의되고 준비되었던 5.16 군사 쿠데타에 의해 타도된 것이었습니다.  

일부에서는 내각책임제 정부에서는 강력한 리더십을 기대할 수 없다는 비판을 제기하기도 합니다. 그러나, 이 역시 다른 나라들의 예를 보면 맞는 얘기가 아닙니다. 외국의 사례들은 내각책임제 정부들일수록 난국에 처하여 더 강력한 리더십을 발휘했음을 보여주고 있습니다. 영국의 경우 처칠(Churchill) 내각은 나치 독일의 V2 폭격에도 굴하지 않고 2차대전을 효과적으로 수행했고, 애틀리(Atlee) 내각은 원자폭탄을 개발했으며, 이든(Eden) 내각은 스웨즈 운하 전쟁을 수행했고, 여성인 대처(Thatcher) 내각은 포클랜드 전쟁을 수행했습니다. 구서독의 경우에도 아데나워(Adenauer) 내각은 전후 복구와 함께 베를린 봉쇄를 이겨 냈고, 에어하르트(Erhardt) 내각은 '라인 강의 기적'으로 알려진 경제 재건을 이룩했으며, 브란트(Brandt) 내각은 '동방정책'을 수행했고, 콜(Kohl) 내각은 독일 통일의 위업을 성취했습니다. 이스라엘은 불과 6백만의 인구로 도합 2억이 넘는 인구를 갖는 아랍 국가들의 포위 속에서 독립을 수호하고 있고 일본 또한 전쟁의 참화를 딛고 일어서서 정치와 경제를 재건하여 오늘날에는 세계 제2의 경제 대국으로 부상해 있습니다. 이 모든 것들이 내각책임제 정부가 이룩해 낸 업적들인 것입니다.  

특히, 내각책임제 정부로서는 통일에 대비할 수 없다는 일부의 비판은 대단히 잘못된 것입니다. 오히려 거꾸로, 통일에 대비하기 위해서 우리는 내각책임제 정부를 가질 필요가 있습니다. 내각제 정부를 가지고 통일 위업을 이룩해 낸 독일의 경우를 타산지석(他山之石)으로 삼을 필요가 있지만, 통일을 생각할 때는 우리는 통일이 이루어진 후 통일된 국가에서 2천2백만 북한 출신 동포들의 권익을 어떻게 보호해야 할 것인가 하는 문제를 심각하게 생각해야 합니다. 통일이 원활하게 완성되려면 통일 국가의 정부 안에서 이들 북한 출신 동포들의 의사와 이해관계가 충분히 대변되어야 합니다.  

그런데, 대통령중심제 하에서는 기껏해야 한·두명의 국무위원이 북한 출신 동포들 가운데서 나오는 것이 고작일 것입니다. 이들은 전문성에 따라 일을 맡게 될 것입니다. 이들은 정부 안에서 정치적으로 북한 출신 동포들의 의사와 이해관계를 대변할 수 있는 위치를 확보할 수 없을 것입니다. 이 문제는 내각책임제 정부에서만 해결될 수 있는 문제입니다. 내각책임제 권력구조에서는 북한 동포들을 대변하는 독자적인 정치세력이 독자적인 정당을 묶고 이 정당이 '연립정부'의 파트너로 정부에 참여하는 것이 가능해 집니다. 그렇게 함으로써 정부와 국회에서 북한 동포들의 권익을 최대한 대변해 줄 수 있게 되는 것입니다. 

마지막으로, 많은 국민들은 내각제에 대해 부정적으로 생각하는 큰 이유 중의 하나로 정치인들의 자질, 그리고 자질의 차원에서 꼬리를 물고 일어나는 정치인과 이권의 결탁에 의한 정경유착과 이로 인한 부패정치의 구조화를 걱정하고 있습니다. 그동안 끊임없이 언론에 의해 부각되어 온 정치인들의 부패 행각에 대해서는 자괴(自愧)를 금할 수 없는 것은 사실입니다. 저 자신, 개인적으로는, 그동안 정치현장에 들어 와서 정치를 직접 경험하는 과정에서 느껴온 좌절감과 환멸감 때문에 단임으로 국회의원 생활을 청산할 생각을 굳히고 있기도 합니다. 그러나, 우리 국민들은 아직도 대통령중심제하에서 절대 권력과의 연계 속에서 일어나는 부정부패의 규모와 정치인들이 연루되는 부정부패의 규모 간에 존재하는 엄청난 차이를 인식하지 못하는 것이 안타깝습니다.  

'절대 권력은 절대로 부패한다'는 경구(警句)가 있는 것을 우리는 압니다. 바꾸어 말하면 '절대 부패는 절대 권력에서 나온다'는 것입니다. 그동안 우리 사회에서는 대통령 선거에 들어가는 막대한 자금과 우리 국민 정서의 권력지향 성향이 맞물려서 엄청난 권력형 비리를 양산해 왔습니다. 전직 대통령들의 천문학적 액수의 '비자금' 조성 및 관리 실태, 전직 대통령의 영식인 '김현철' 사건, 대통령 측근 가신들의 방만하기 이를 데 없는 부패 행각 등이 그러한 것들입니다. 국회의원 등 정치인들이 연루된 부정부패 사례는 대개의 경우 '떡고물'에 비유되는 것에 불과했었습니다. 실제로 외국의 경우, 최근 일본과 이태리에서 논란이 일고 있지만, 내각책임제를 채택하고 있는 대다수의 국가들이 정경 유착에 의한 부패 구조와는 상관없는 건전한 정치구조를 보여 주고 있는 것이 사실입니다. 

작금 정가(政街)의 큰 숙제인 정치개혁의 핵심 잇슈가 바로 이 정경 유착에 의한 부패 구조의 고리를 끊는 것입니다. 이를 위하여 많은 논란이 일고 있습니다. 공통된 화두(話頭)는 '고효율·저비용'의 선거운동입니다. 선거 비용을 억제함으로써 부패의 불씨를 지우자는 것입니다. 이 역시 말은 근사합니다. 그러나 지금 진행되고 있는 정치 개혁 논의는 모두 정곡(正鵠)을 빗나가는 분식(粉飾)의 화술에 불과합니다. 왜냐 하면, 그렇게 해가지고는 거론되고 있는 선거비용 억제 효과는 발생하지 않거나, 발생하더라도, 미미할 것이기 때문입니다. 선거 비용의 과도한 사용은 두 가지 원인에서 초래되는 결과입니다. 첫 번째 원인은 후보 개인에게 득표 운동을 허용하기 때문에 후보들이 당선을 위하여 반칙과 불법을 무릅쓰면서 경쟁적으로 선거 운동을 과열화시키는 데 있습니다. 두 번째의 원인은 정당들이 선거운동을 주도하기 때문에 자당(自黨)의 공천후보 가운데서 보다 많은 당선자를 내기 위하여 관계 법령의 허점(虛點)을 이용하거나 아예 이를 무시·외면한 채 원천적으로 구조적인 부정 선거운동을 조직적으로 감행하는 데 있습니다.  

이 모든 문제는 후보 또는 후보를 공천한 정당들로 하여금 직접 득표 운동을 하게 허용하는 데서 초래되는 현상입니다. 따라서 이 같은 부정 선거운동을 막고 그렇게 함으로써 과다한 선거 비용의 지출을 방지하기 위한 방법은 딱 한 가지가 있습니다. 그 것은 선거에서 득표 운동을 완전히 공영화 하는 것입니다. 후보는 '신언서판(身言書判)'만을 가지고 출마를 하게 해야 합니다. 그리고 유권자들은 그들에게 간접적으로 전달되는 후보들의 인적 사항과 정책 공약에 관한 '자료'만을 가지고 지지 후보를 결정해야 합니다. 여기에 첨가할 수 있는 것은 후보 상호간에 공평성과 공정성이 보장되는 가운데 실시되는 TV·라디오를 통한 자기소개 연설과 신문이나 지정된 공개 간행물을 통한 자기소개의 기회를 갖는 것입니다.  

그렇게 함으로써 후보나 후보를 공천한 정당들이 유권자와 직접 물리적으로 접촉하는 기회를 철저하게 차단해야 합니다. 후보와 유권자들을 연결시키는 고리 역할은 선거관리위원회가 철저하게 담당해야 합니다. 선거관리위원회는 후보들에게 공평성과 공정성에 입각하여 후보들을 유권자들에게 소개해 주고 나머지 판단은, 선거관리위원회가 공정하게 제공하는 인물 자료에 입각하여, 유권자들이 독자적으로 하도록 보장해 주어야 합니다. 그렇게 하지 않고 후보나 후보를 공천한 정당이 유권자들을 직접 물리적으로 접촉할 수 있는 바늘구멍만 한 기회만 허용해도 부정 선거운동은 마치 바늘도둑이 소도둑이 되는 식으로 것 잡을 수 없이 확대되어 자행될 것입니다.  

문제는 어느 정당도, 특히 여당의 경우, 이 같은 '완전 선거 공영제'를 고려하지 않는 데 있습니다. 그 이유 또한 자명합니다. 그 이유는 어느 정당도, 특히 여당의 경우, 그 같은 완전 선거공영제를 가지고는 선거에서 이긴다는 확신이 서지 않기 때문입니다. 그렇기 때문에 정당들은 입으로는 공명선거를 말하고 공명선거를 명분으로 하여 자주 선거 관련 법령을 손질하지만 그 때마다 어떻게든지 상대방을 속이거나, 아니면 상호 묵시적인 양해 아래, 실제 선거 때는 적당한 선에서 불법·비법·탈법적 선거운동을 하는데 이용될 수 있는 허점을 묻어 두는 관행을 버리지 않고 있습니다. 그러나, 거의 언제든지, 이 같은 부정 선거운동은 '적당한 선'에 머물지 않고 '적당한 선'을 넘는 과열 현상을 보이기 마련입니다. 이 같은 상황 하에서는 공명선거와 이를 위한 정치개혁은 한낱 구두선(口頭禪)이 될 수밖에 없습니다. 정경유착의 부패구조는 그 뿌리를 여기에 두고 있습니다.  

4. 맺는 말  

○○○ 회원 여러분, 여기까지 넋두리를 늘어놓고 보니 역시 스스로 '동키호테'가 되었음을 자인하지 않을 수 없습니다. 죽은 아이 고추를 가지고 만지작거린 셈이 되었습니다. 그러나 저의 생각으로는 그래도 누군가가 이제 사망신고가 된 내각책임제 개헌을 위하여 진혼곡의 나팔수(喇叭手)가 되어야 하는 것이 아닌가 합니다. 제가 그 나팔수 역할을 자임한 것입니다.

저는 요즘 김 총리께서 말씀하시는 것과는 달리 이로써 우리나라에서 내각책임제 정부가 등장할 가능성은 적어도 당분간은 없어졌다고 확신합니다. 이번에 그런 기회가 있었다는 것은 1997년 대통령선거 때의 공약 때문에 김 총리가 하기에 따라서는 김 대통령의 '주도'하에 이를 추진할 수가 있었고 또 야당인 한나라당의 입장에서는 연내 내각제 개헌이 실현될 경우에는 내년 4월의 국회의원 총선거가 그들에게 3년을 앞당겨 정권 탈환에 도전할 기회를 열어 주게 되어 있기 때문에 이 같은 정치적 타산에 입각하여 연내 내각제 개헌에 동조할 여지가 있었다고 판단한 데 기인한 것이었습니다. 그런데 앞으로는 이 같은 '기회'는 부활될 기회가 없습니다. 따라서 내각제는 일단 죽은 것입니다.  

둔사(遁辭) 같기는 하지만, 그러나 이 같은 상황이 아직도 실낱 같은 기회를 살려 놓고 있는지 모르겠습니다. 지금 '공동정부'를 구성하고 있는 '공동여당'인 국민회의와 자민련은 내년 총선거를 앞두고 심각한 어려움에 직면하고 있습니다. 이번 연내 내각책임제 개헌 '유보' 결정으로 자민련의 형편은 상당히 나빠져 있음이 틀림없습니다. 국민회의의 형편도 좋아졌을 것 같지는 않습니다. 아마도 국민회의 역시 내년 총선거에서는 내각책임제 '공약'을 '식언'한 것으로 인한 타격이 있을 것으로 보여 집니다. 국민회의는 이 같은 인식 때문에 국면 전환을 위해 또 한 차례의 '신당' 운동을 추진 중입니다. 이 방식은 김 대통령이 과거 야당시절 주요 선거 때마다 선거를 앞두고 '시너지' 효과를 노려 관례적으로 반복해 온 전형적인 국면전환책이기도 합니다. 그러나 이 같은 국면전환책이 이번에도 통할지는 판단하기 쉽지가 않습니다. 아마도 '신당' 운동도 야당시절에 하는 것과 여당의 입장에서 하는 것에는 차이가 있을 것입니다.  

또 하나의 국면 타개 방안으로 국민회의와 자민련간의 '합당' 문제가 있습니다. 현재로서는 자민련의 '오너'인 김 총리의 '합당 반대' 입장이 확고하고 박태준(朴泰俊) 총재 역시 표면적으로는 반대 입장을 표명하고 있어서 앞날을 예측하기 어렵습니다. 그러나 정가에서는 양당의 '합당'이 불가피하리라고 입방아 질을 하는 사람들이 많습니다. 실제로 '합당'이 될 경우 그 효과에 대한 판단 역시 쉽지 않습니다. '합당'을 하게 되면 아마도 양당이 실제로는 거의 불가능에 가까울 양당간의 '연합공천'을 추진해야 하는 수고로움을 덜어주는 효과는 있을 것입니다. 그런데, 그동안의 역대 선거 득표내용 분석을 보면 양당은 득표기반을 달리 하고 있어서 '합당' 이전에는 득표 면에서 상호 보완성이 있어 왔습니다. 그러나 양당이 '합당'을 하게 되면, 그동안 특히 그나마 자민련의 득표 기반이었던 충청권과 보수 계층에서는 많은 유권자들이 자민련 지지로부터 이탈할 가능성이 있다고 보여집니다.  

앞으로 국민회의와 자민련이 연내 내각책임제 개헌 포기 이후의 이 같은 상황을 어떻게 극복할 것인지 궁금합니다. 결론적으로 저는 지금이라도 김 대통령과 김 총리께서 조성되어 있는 이 같은 정치상황을 정확하게 읽고 마음을 돌이켜 연내 내각책임제 개헌을 다시 추진해 주었으면 하는 간절한 소망을 가지고 있습니다. 아직도 시간은 있기 때문입니다. 현행 헌법이 규정하고 있는 개헌 절차에 의하면 개헌은 최단 3개월의 시간만 있으면 모든 소요 절차를 끝낼 수 있습니다. 따라서 기술적으로는 10월1일부터 이 절차를 시작하더라도 12월말까지 모든 절차를 끝낼 수 있는 것입니다. 만약 두 분이 지금이라도 '국민에 대한 공약은 어려움이 있더라도 반드시 이행한다'는 명분을 앞세워 내부 전열을 정비하고 대야(對野) 교섭을 벌이며 국민을 설득한다면 연내에 내각책임제 개헌을 완료하는 것은 가능하다는 것이 저의 생각입니다. 이상으로 저의 내각책임제 개헌 '사망'에 즈음한 진혼사(鎭魂辭)를 끝내려 합니다. 바쁘신 가운데 귀한 시간을 틈내어 읽어 주셔서 감사합니다. 안녕히 계십시오. [끝]